II GSK 1275/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia WSA (del.) Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 528/20 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przeprowadzenie ekshumacji zwłok 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. K. na rzecz Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 lutego 2021 r. oddalił skargę A. K. na decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] lipca 2020 r., w przedmiocie ekshumacji zwłok. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: na wniosek A. K., decyzją z [...] września 2019 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lublinie zezwolił na przeprowadzenie ekshumacji szczątków K. S., w celu przeniesienia do innego grobu położonego na terenie tego samego cmentarza. W piśmie z dnia 15 listopada 2019 r., B. D. – W. oświadczyła, że nie wyraża zgody na ekshumację szczątków dziadków, W. i K. S.. W piśmie z dnia 27 listopada 2019 r., wiosła o wznowienie postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na ekshumację szczątków K. S.. Podniosła, że nie została poinformowana o wniosku A. K. o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie ekshumacji i nie wyrażała na to zgody. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny w Lublinie uchylił decyzję z [...] września 2019 r., zezwalającą na przeprowadzenie ekshumacji szczątków K. S. i odmówił udzielenia zezwolenia na przeprowadzenie ekshumacji szczątków K. S.. Objętą skargą decyzją Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ w motywach podał, że prawo osobiste do zmiany miejsca spoczynku zwłok jest prawem wspólnym wszystkich żyjących członków najbliższej rodziny zmarłego, stąd do dokonania jakiejkolwiek zmiany w tym prawie potrzebna jest zgoda wszystkich uprawnionych. Stwierdził, że B. D.-W. należy do kręgu osób bliskich zmarłej, której zgoda na przeprowadzenie ekshumacji jest wymagana i nie wyraża ona zgody na przeprowadzenie ekshumacji. W takiej sytuacji Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny nie mógł wydać zgody na przeprowadzenie ekshumacji. Organ zwrócił uwagę, że spory co do braku zgody uprawnionych członków rodziny na zmianę miejsca pochówku należą do właściwości sądów powszechnych. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję stwierdził w pierwszej kolejności, że nie była budzącą wątpliwości okoliczność, iż B. D. – W. nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z [...] września 2019 r., którą Powiatowy Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie zezwolił na przeprowadzenie ekshumacji szczątków K. S.. W tych okolicznościach, Sąd uznał, że organ zasadnie stwierdził zaistnienie podstawy wznowienia postępowania przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że ekshumacja zwłok lub szczątków za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego może być dokonana na umotywowaną prośbę osób, ale osób uprawnionych do pochowania zwłok. Krąg tych osób został wskazany w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j.: Dz. U. 2020 r., poz. 1947 ze zm., dalej: ustawa o cmentarzach). Wskazał, że z wnioskiem o przeprowadzenie ekshumacji szczątków zmarłej K. S. wystąpiła zstępna, wnuczka zmarłej, A. K.. Do wniosku załączyła oświadczenie M. K. prawnuczki W. i K. S. o wyrażaniu zgody na ekshumację ich szczątków. Sąd zauważył, że skarżąca we wniosku o przeprowadzenie ekshumacji oświadczyła, że nie było więcej osób uprawnionych do ekshumacji. Sąd wskazał, że z prawidłowych ustaleń organu wynikało, iż A. K. i M. K. nie są jedynymi osobami uprawnionymi do dokonania ekshumacji zmarłej K. S.. Prawo ekshumacji przysługuje również B. D.-W., wnuczce zmarłej K. S., która nie wyraziła zgody na ekshumację szczątków swoich dziadków. Sąd I instancji mając na uwadze, że sprawa dotyczy praw osobistych wspólnych dla wszystkich żyjących członków najbliższej rodziny zmarłej, stwierdził, iż uznać należało, że rozstrzygnięcie zaistniałego sporu może nastąpić jedynie na drodze procesu cywilnego toczącego się na skutek powództwa o zobowiązanie do złożenia stosownego oświadczenia woli (art. 23 i 24 w zw. z art. 64 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 1047 Kodeksu postępowania cywilnego). Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie organ dokonał prawidłowej wykładni art. 15 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i odmówił udzielenia zgody na przeprowadzenie ekshumacji szczątków Konstancji Skarżyńskiej wobec braku zgody na ekshumację osoby uprawnionej – B. D. – W. - wnuczki zmarłej. W podstawie wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., po. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w oparciu o który to przepis Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. A. K., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, choć prawidłowa ocena materiału dowodowego winna skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podnosząc ten zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Wniosła również o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu oświadczając, iż nie zostały one uiszczone tak w całości jak i w części wedle norm przypisanych. Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła również uczestnik postępowania B. D.– W., domagając o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, albowiem podniesiony w niej zarzut wraz z argumentacją nie podważają prawidłowości kontroli rozstrzygnięcia Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, jakiej dokonał Sąd I instancji. Wskazania na wstępie wymaga, iż jedyny pomieszczony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego jest częściowo błędne skonstruowany, a to w zakresie, w jakim autor wskazuje na naruszenie rzez Sąd I instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji nie mógł i nie stosowała przywołanych przepisów, które regulują sposób procedowania organów administracji publicznej, nie zaś sądów administracyjnych, które w tym aspekcie wyłącznie bazują na odrębnej ustawie procesowej. Ponadto sądy administracyjne co do zasady nie prowadzą postępowania dowodowego (zmierzającego do gromadzenia materiału dowodowego w rozpoznawanej sprawie) z wyjątkiem, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Wobec powyższego rozpoznanie wywiedzionej w sprawie skargi kasacyjnej ograniczy się do kontroli wyroku Sądu I instancji w aspekcie prawidłowości oceny przez tenże Sąd materiału dowodowego ległego u podstawy zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organów inspekcji sanitarnej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy cmentarzach, ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok. Stosowanie zaś do treści art. 10 ust. 1 ustawy uprawnionym do pochowania zwłok, o których mowa w powołanym art. 15 ust. 1 pkt 1, są pozostały małżonek/małżonka, krewni zstępni, krewni wstępni, krewni boczni do czwartego stopnia pokrewieństwa oraz powinowaci w linii prostej do pierwszego stopnia. Wskazania wymaga, że prawo do pochowania zwłok osoby bliskiej, jak również uprawnienie do żądania ekshumacji, są uznawane za element szerszego prawa związanego z dobrem osobistym, którym jest kult pamięci osoby zmarłej (por. wyrok SN z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt II CSK 30/19. Podmioty należące do katalogu z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach, z mocy ustawy należą do kręgu stron postępowania o wydanie zezwolenia na ekshumację zwłok lub szczątków zmarłego, co oznacza, że ich pominięcie w tym postępowaniu - w razie późniejszego zgłoszenia żądania wznowienia (art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) w wymaganym terminie - musi skutkować wznowieniem tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2621/18). Mając powyższe na uwadze oraz w swojej istocie niezakwestionowany stan faktyczny sprawy, za prawidłową uznać należy ocenę, w tym ocenę materiału dowodowego, decyzji Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, jakiej dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Skoro bowiem w związku z wydanym pierwotnie skarżącej zezwoleniem na ekshumację szczątków K. S., ujawniła się zstępna krewna, a więc osoba, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach, która o pozwoleniu nie wiedziała i nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie zezwolenia na ekshumację, to niewątpliwie zaistniała podstawa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., do wznowienia postępowania administracyjnego. Wobec zaś braku porozumienia pomiędzy uprawnionymi krewnymi, co jasno wynika z treści pism procesowych skarżącej i B. D. – W., brak było podstaw po stronie organu do wydania zgody na ekshumacje szczątków ich babki. Powołany już przepis art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach jasno wskazuje, że wymagana jest umotywowana prośba osób uprawnionych do pochowania zwłok, a więc wszystkich żyjących osób, które kwalifikują się do katalogu z art. 10 ust. 1 ustawy. Zauważyć przy tym należy, że nie wszyscy uprawnieni muszą występować z rzeczoną prośbą w rozumieniu formalnym, jednakże wymogiem jest aby prośba taka została przez nich opatrzona zgodą. Innymi słowy, z prośbą z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach może wystąpić jeden z uprawnionych, pozostali zaś muszą w sposób niepozostawiający organowi sanitarnemu wątpliwości przedstawić swoją zgodę na dokonanie ekshumacji. Podsumowując, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie z uwagi na ujawniony i konsekwentnie podtrzymywany brak zgody jednej z uprawnionych, brak było po stronie organu podstaw do wydania zezwolenia na ekshumację szczątków K. S., co prawidłowo stwierdziły organy i niewadliwie zaaprobował Sąd I instancji. Niejako na marginesie, w odniesieniu do argumentacji podnoszonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przez skarżącą oraz argumentacji uczestniczki postępowania zawartej w odpowiedzi na skargę kasacyjną, podkreślenia wymaga, na co zresztą słusznie wskazywały zarówno organy jak i Sąd I instancji, że zaistniały pomiędzy B. D. – W., a A. K. spór o ekshumację szczątków ich babki może zostać rozsądzony przez sąd powszechny, nie zaś sąd administracyjny. Prawo pochowania zwłok osoby zmarłej wraz z prawem do ekshumacji oraz pamięć o niej stanowi bowiem dobro osobiste, chronione przepisami prawa cywilnego, a do ochrony dóbr osobistych powołany jest sąd powszechny (por. wyrok NSA z 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1646/10). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w punkcie 2 sentencji, na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), gdzie na wysokość zwrotu kosztów na rzecz organu składała się kwota 75% stawki minimalnej wynoszącej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w innej sprawie - 480 złotych, z uwagi na okoliczność, że sprawy nie prowadził ten sam radca prawny w drugiej instancji.