III SA/Lu 528/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na decyzję L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ekshumacji zwłok I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi Ł. L. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wynagrodzenie w kwocie 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...] L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako organ, organ odwoławczy albo organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania A. K. (dalej jako skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. (dalej jako organ I instancji) z [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zezwalającej na ekshumację i odmowy udzielenia zezwolenia na przeprowadzenie ekshumacji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Na wniosek A. K., decyzją z [...] września 2019 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. zezwolił na przeprowadzenie ekshumacji szczątków K. S., zmarłej w 1948 r., pochowanej na Cmentarzu Rzymskokatolickim w L. przy ulicy [...] w celu przeniesienia do innego grobu położonego na terenie tego samego cmentarza. Jako termin przeprowadzenia ekshumacji wskazał okres od 16 października do 15 kwietnia. W piśmie z [...] listopada 2019 r. B. D. - W. oświadczyła, że nie wyraża zgody na ekshumację szczątków dziadków, W. i K. S.. Następnie w piśmie z [...] listopada 2019 r. B. D. – W. wniosła o wznowienie postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na ekshumację szczątków K. S.. Podniosła, że nie została poinformowana o wniosku A. K. o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie ekshumacji i nie wyrażała na to zgody. Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny w L., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 152 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako k.p.a.), wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z 3 września 2019 r. i wstrzymał wykonanie wyżej wymienionej decyzji. Decyzją z [...] marca 2020 r. Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny w L. uchylił decyzję z [...] września 2019 r. zezwalającą na przeprowadzenie ekshumacji szczątków K. S. i odmówił udzielenia zezwolenia na przeprowadzenie ekshumacji szczątków K. S.. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że przeniesienie szczątków dziadków W. i K. S. podyktowane jest potrzebą remontu grobu. Decyzją z [...] lipca 2020 r. L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego. Osobami uprawnionymi do pochowania zwłok w świetle art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 2020 r., poz. 1947 ze zm. - dalej także jako ustawa o cmentarzach) są: 1) pozostały małżonek(ka); 2) krewni zstępni; 3) krewni wstępni; 4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa; 5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. Organ odwoławczy podkreślił, że prawo osobiste do zmiany miejsca spoczynku zwłok jest prawem wspólnym wszystkich żyjących członków najbliższej rodziny zmarłego, stąd do dokonania jakiejkolwiek zmiany w tym prawie potrzebna jest zgoda wszystkich uprawnionych. Odnosząc się do sprawy organ odwoławczy stwierdził, że B. D. – W. należy do kręgu osób bliskich zmarłej, której zgoda na przeprowadzenie ekshumacji jest wymagana i nie wyraża ona zgody na przeprowadzenie ekshumacji. Okoliczności tej skarżąca nie kwestionuje, a odwołuje się jedynie do motywów, z powodu których B. D. – W. zgody nie udzieliła. Organ odwoławczy podniósł, że w przypadku braku jednomyślnej zgody osób uprawnionych Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny nie może wydać zgody na przeprowadzenie ekshumacji. Organ zwrócił uwagę, że spory co do braku zgody uprawnionych członków rodziny na zmianę miejsca pochówku należą do właściwości sądów powszechnych. Na powyższą decyzję A. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnosząc o wydanie zgody na ekshumację szczątków dziadków. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że decyzja o ekshumacji wynika z konieczności remontu i pogłębienia grobu. Skarżąca podkreśliła, że jest dysponentem grobu, dba o niego, a teraz chce go przygotować jako miejsce pochówku dla swoich bliskich. Skarżąca podniosła, że B. D. – W. nie chce wyrazić zgody na ekshumację i nie jest skłonna do kompromisu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o uchyleniu, po wznowieniu postępowania, decyzji zezwalającej na przeprowadzenie ekshumacji szczątków K. S. i odmowie udzielenia zezwolenia na przeprowadzenie ekshumacji szczątków K. S.. Podstawy wznowienia postępowania administracyjnego określają przepisy art. 145, art. 145a i 145b ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Na tę podstawę wznowienia powoływała się w niniejszej sprawie B. D. - W.. Okoliczność, że B. D. - W. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z 3 września 2019 r., którą Powiatowy Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. zezwolił na przeprowadzenie ekshumacji szczątków K. S., nie budzi wątpliwości. Przepis art. 151 § 1 k.p.a. przewiduje, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zgodnie z § 2 art. 151 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 (to jest z powodu upływu określonych w tym artykule terminów od doręczenia lub ogłoszenia decyzji, a także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej), organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Przesłanką wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. było stwierdzenie przez organ, że B. D. - W. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie ekshumacji szczątków K. S.. W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i ustalonych okoliczności niniejszej sprawy, wydając zaskarżoną decyzję organ zasadnie stwierdził zaistnienie podstawy wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia zgody na przeprowadzenie ekshumacji stanowiły przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o cmentarzach, ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana: 1) na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego; 2) na zarządzenie prokuratora lub sądu; 3) na podstawie decyzji właściwego inspektora sanitarnego w razie zajęcia terenu cmentarza na inny cel. W myśl art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach prawo pochowania zwłok ludzkich ma najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie: 1) pozostały małżonek(ka); 2) krewni zstępni; 3) krewni wstępni; 4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa; 5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. Prawo pochowania zwłok osób wojskowych zmarłych w czynnej służbie wojskowej przysługuje właściwym organom wojskowym w myśl przepisów wojskowych. Prawo pochowania zwłok osób zasłużonych wobec Państwa i społeczeństwa przysługuje organom państwowym, instytucjom i organizacjom społecznym. Prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego dobrowolnie się zobowiążą. Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że ekshumacja zwłok lub szczątków za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego może być dokonana na umotywowaną prośbę osób, ale osób uprawnionych do pochowania zwłok. Krąg tych osób został wskazany w art. 10 ust. 1ww. ustawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl [...], orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). W niniejszej sprawie z wnioskiem o przeprowadzenie ekshumacji szczątków zmarłej K. S. wystąpiła zstępna, wnuczka zmarłej, A. K.. Skarżąca do wniosku załączyła oświadczenie M. K. – prawnuczki W. i K. S. o wyrażaniu zgody na ekshumację szczątków W. i K. S.. Skarżąca, że wniosku o przeprowadzenie ekshumacji szczątków zmarłej K. S. oświadczyła, że nie ma więcej osób uprawnionych do ekshumacji. Tymczasem z prawidłowych ustaleń organu wynika, że A. K. i M. K. nie są jedynymi osobami uprawnionymi do dokonania ekshumacji zmarłej K. S.. Prawo ekshumacji przysługuje również B. D. – W., wnuczce zmarłej K. S.. B. D. – W. w piśmie z [...] listopada 2019 r. oświadczyła, że nie wyraża zgody na ekshumację szczątków swoich dziadków K. i W. S.. W orzecznictwie Sądu Najwyższego ugruntowane jest stanowisko, że prawo osobiste do zmiany miejsca spoczywania zwłok jest prawem wspólnym wszystkich żyjących członków najbliższej rodziny zmarłego. Z istoty tej wspólności wynika, że do zmiany powyższej wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych (vide wyrok Sądu Najwyższego z 25 kwietnia 1966 r., sygn. akt II CR 106/66, LEX nr 5977). W wypadku sporu między osobami, którym przysługuje prawo ekshumacji, osoba uprawniona do niej, może zatem skutecznie domagać się zobowiązania innej osoby uprawnionej do złożenia stosownego oświadczenia woli. Przy czym jak wskazano w wyroku Sądu Najwyższego z 7 czerwca 1966 r., sygn. akt I CR 346/65 (Lex nr 5998), art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach nie zastrzega na rzecz pewnych osób prawa pochowania zwłok z pierwszeństwem przed prawem innych osób. Także z art. 15 ust. 1 ww. ustawy takie zastrzeżenie nie wynika. W wypadku sporu między osobami, którym przysługuje prawo ekshumacji, osoba uprawniona do niej, może skutecznie domagać się zobowiązania innej uprawnionej osoby do złożenia stosownego oświadczenia woli dopiero wtedy, gdy dobro osobiste osoby domagającej się ekshumacji (sfera kultu dla zmarłego) zostaje zagrożone cudzym działaniem bezprawnym w takim stopniu, że samo zaniechanie tego działania, przedstawia się jako niewystarczające (art. 15 ust. 1 ww. ustawy w zw. z art. 24 § 1 Kodeksu cywilnego) - zob. też wyrok WSA w Poznaniu z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 619/19, CBOSA. W niniejszej sprawie między zstępnymi zmarłej K. S. istnieje spór o przeprowadzenie ekshumacji zwłok zmarłej i o zmianę miejsca spoczywania. Skarżąca wnosi o udzielenie zezwolenia na ekshumację szczątków K. S. i prawo do ekshumacji wywodzi z okoliczności, że jest dysponentem grobu, w którym pochowana jest zmarła. B. D. – W. odmówiła zaś udzielenia zgody na przeprowadzenie ekshumacji szczątków K. S.. Argumentacja skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Okoliczność, że skarżąca jest dysponentem grobu, w którym pochowana jest zmarła, nie daje jej szczególnych uprawnień i pierwszeństwa przed prawem innych osób uprawnionych do pochowania. Prawo do pochowania zwłok osoby zmarłej (art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach) wraz z prawem do ekshumacji (art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach) oraz prawo do kultywowania pamięci o niej stanowi dobro osobiste, zwane prawem do grobu, chronione przepisami art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego (vide wyrok Sądu Najwyższego z 10 grudnia 2015 r., sygn. akt V CSK 201/15, Lex nr 2004215). Elementy osobiste prawa do grobu mają charakter przeważający i są związane z określoną osobą; jako prawa osobiste są niezbywalne i niedziedziczne. Z tego względu w zasadzie prawo do grobu jest tylko jednym z samoistnych praw majątkowych, co do którego nie ma zakazu ustawowego jego zbywalności ani wyłączenia od dziedziczenia tylko wtedy, gdy miejsce na cmentarzu zostało nabyte i grób został urządzony przez osobę pozostającą przy życiu i jest wolny, tj. nikt nie został w nim pochowany. Jeżeli natomiast w grobie spoczywają już zwłoki określonej osoby uprawnionej do pochowania, to na skutek pochówku następuje zdominowanie uprawnień niemajątkowych i w związku z czym dopuszczalność rozporządzenia prawem do grobu wygasa. Z tą chwilą nie jest już możliwe rozdzielenie uprawnień majątkowych od osobistych i z tego względu prawa majątkowe tracą swoją odrębność w tym sensie, że nie mogą być przedmiotem wyłącznego korzystania i rozporządzania ze strony dotychczasowego ich podmiotu, a to ze względu na prawa do grobu przysługujące pozostałym uprawnionym, których źródłem jest fakt powiązań rodzinnych z osobą pochowaną w grobie (vide wyrok Sądu Najwyższego z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt I CSK 66/10, LEX nr 738085). Inaczej mówiąc, prawo pochowania zwłok osoby zmarłej (wraz z prawem do ekshumacji) oraz pamięć o niej jest prawem wspólnym wszystkich żyjących członków najbliższej rodziny, stanowi dobro osobiste, chronione przepisami prawa cywilnego. Biorąc pod uwagę, że niniejsza sprawa dotyczy praw osobistych wspólnych dla wszystkich żyjących członków najbliższej rodziny zmarłej uznać należy, że rozstrzygnięcie zaistniałego sporu może nastąpić jedynie na drodze procesu cywilnego toczącego się na skutek powództwa o zobowiązanie do złożenia stosownego oświadczenia woli (art. 23 i 24 w zw. z art. 64 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 1047 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). W ocenie Sądu, w rozpoznanej sprawie organ dokonał prawidłowej wykładni art. 15 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i odmówił udzielenia zgody na przeprowadzenie ekshumacji szczątków K. S. wobec braku zgody na ekshumację osoby uprawnionej - B. D. – W., wnuczki zmarłej. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 18). Na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.