II GSK 128/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janusz Zajda po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. S. z o.o. we W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 22 listopada 2010 r.; sygn. akt II SA/Ol 953/10 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi E. S. z o.o. we W. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] 2010 r. w przedmiocie przeprowadzenia w drodze eksperymentu, doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automacie o niskich wygranych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 22 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 953/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. odrzucił skargę E. Sp. z o.o. we W. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w O. z [...] 2010 r., w przedmiocie przeprowadzenia w drodze eksperymentu, doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automacie o niskich wygranych, stwierdzoną protokołem nr [...]. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przeprowadzona przez organ kontrola ograniczała się do wykazania stwierdzonych nieprawidłowości. W protokole brak jest bowiem zaleceń rodzących po stronie skarżącej powinność wypełnienia konkretnych obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ustalenia kontrolne wskazują na nieprawidłowości występujące w zakresie wymaganych ograniczeń, co do wysokości stawki jednorazowego zakładu na automatach o niskich wygranych. Fakt, że ustalenia te stały się podstawą do wszczęcia postępowania przygotowawczego w sprawie nieprawidłowości podczas prowadzenia gier losowych wbrew przepisom ustawy pozostaje bez znaczenia dla charakteru analizowanej czynności. W związku z tym należało uznać, że eksperyment, jako czynność podejmowana w ramach upoważnienia, nie rodzi skutków, które były objęte hipotezą art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), a co za tym idzie - nie przysługuje Spółce skarga do sądu administracyjnego. E. Sp. z o.o. we W. zaskarżyła skargą kasacyjną powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1. błędną, zawężającą wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i uznanie, że zaskarżone czynności lub akty nie należą do kategorii czynności lub aktów, na które zgodnie z tym przepisem służy skarga, mimo iż w świetle przepisów: art. 15b ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) w zw. z art. 129 ust. 1 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych; art. 138 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 3 oraz art. 59 ust. 2 w zw. z art. 138 ust. 2 i art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych; § 7, § 10 ust. 2 i ust. 4 pkt 2 lit. b/ oraz § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz.U. Nr 102, poz. 946 ze zm.), art. 291 § 2 i § 4 w zw. z art. 290 § 2 pkt 5 i 6a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) zaskarżone akty lub czynności dotyczą: uprawnienia skarżącej do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwolenia oraz uprawnienia do eksploatacji i użytkowania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej automatu do gry będącego przedmiotem zaskarżonych czynności; 2. niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. i odrzucenie skargi; 3. naruszenie prawa materialnego: poprzez błędną wykładnię przepisów wskazanych pkt 1 i 2 petitum skargi i stwierdzenie, iż z przepisów tych nie wynikają dla Skarżącej istotne w sprawie konsekwencje prawne w zw. ze skarżonymi czynnościami dokonanymi przez organ administracji), ewentualnie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez pominięcie przepisów wskazanych w punkcie 1 i 2 a w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania wskazanych w tych punktach przepisów. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że zastosowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest błędna, gdyż w nieuzasadniony sposób zawęża zakres zastosowania wyrażonej w tym przepisie normy prawnej. W ocenie skarżącej WSA nie przeprowadził pogłębionej analizy interpretowanych przepisów. Natomiast zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wykładnia ww. przepisu sprowadza się do uznania, iż przepis ten należy rozumieć identycznie jak poprzednio obowiązujący przepis art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), co jest w ocenie kasatora błędnym stanowiskiem, zarówno w świetle reguł wykładni językowej, jak i wobec stanowiska prezentowanego w doktrynie i orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach tej podstawy, autor skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, poprzez postawione zarzuty i ich wielowątkowe uzasadnienie, iż czynność eksperymentu przeprowadzonego w czasie kontroli jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Argumenty te w istocie opierają się na wykazaniu potencjalnych skutków prawnych, jakie w przyszłych postępowaniach administracyjnych może wywołać wynik tego eksperymentu. Strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje kognicję sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na czynność podjętą w toku kontroli w treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który w jej ocenie, w porównaniu ze stanem prawnym obowiązującym pod rządami ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, rozszerzył zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wówczas to dopuszczalność uruchomienia kontroli sądu administracyjnego, uwzględniając treść art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), uzależniano od ustalenia, czy akt lub czynność wykazuje cechy aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie i doktrynie wskazywano, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. (v. np. postanowienia NSA z 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96, z 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1155/97; T. Woś, "Postępowanie sądowoadministracyjne" Warszawa 1999, s. 60-61). W obecnym stanie prawnym przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pomija określenie "dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku", stanowiąc jedynie, że akty lub czynności objęte tą regulacją to "inne niż określone w pkt 1-3 czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Wbrew kategorycznym stwierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ocena ewentualnego wpływu rezygnacji w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z kwalifikatorów zawartych w przepisie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA na zakres sądowej kontroli aktów i czynności, o których mowa w komentowanym przepisie, nie jest jednolita. Nadal w judykaturze i doktrynie otwarty jest spór, czy użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. określenie "dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" oznacza, iż wystarczy pośredni związek z takimi uprawnieniami lub obowiązkami, czy też związek ten musi być ścisły. Spór ten nie ma jednak znaczenia w rozpoznawanej w granicach skargi kasacyjnej sprawie, gdyż, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomiędzy czynnością eksperymentu, a uprawnieniami lub obowiązkami skarżącej, nie zachodzi żaden związek. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wykonania eksperymentu, Służbie Celnej podlegała kontrola przestrzegania przepisów regulujących urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych, o których mowa w ustawie z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych oraz zgodność tej działalności z udzielonym zezwoleniem i zatwierdzonym regulaminem. Przepis art. 32 tej ustawy zawiera szeroki katalog uprawnień funkcjonariuszy wykonujących kontrolę, którzy podczas kontroli uprawnieni są między innymi do przeprowadzania, w uzasadnionych przypadkach, w drodze eksperymentu, doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automacie, gry na automacie o niskich wygranych lub gry na innym urządzeniu (art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy o Służbie Celnej). Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z 20 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 788/10, zgodnie z którym ani czynność kontroli przestrzegania przepisów ustawy o grach hazardowych właściwego miejscowo organu Służby Celnej, ani też forma jej przeprowadzenia (w tym wypadku eksperyment), nie są czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Użyty w tym przepisie zwrot "inne niż określone w pkt 1-3" wskazuje, że przepisem tym objęte są akty lub czynności inne niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub rozstrzygające istotę sprawy, a także akty lub czynności wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jednakże nie oznacza to, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji tego przepisu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdy nie kształtują nowych stosunków prawnych kontrolowanego podmiotu, pozbawione są władczych elementów. Skorzystanie przez funkcjonariusza organu Służby Celnej z określonego przez ustawodawcę uprawnienia podczas czynności kontroli nie kształtuje nowego stosunku prawnego kontrolowanego podmiotu, ani w sposób bezpośredni, ani też pośredni. Wskazane w skardze kasacyjnej potencjalne konsekwencje przeprowadzonego w toku kontroli eksperymentu, niezależnie od ich trafności, nie dotyczą w istocie samej czynności kontrolnej - eksperymentu, lecz wyników tego eksperymentu (kontroli). W kontrolowanym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyraził pogląd, iż czynność eksperymentu nie rodzi żadnych obowiązków, jak i nie stwarza uprawnień po stronie skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni ten pogląd podziela i uznaje za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.