II SA/Ol 953/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. Spółki z o.o. we W. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w O. w przedmiocie kontroli w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych – czynności przeprowadzonej w dniu 6 września 2010r. i opisanej w protokole postanawia odrzucić skargę. WSA/post. 1 – sentencja postanowienia E. Spółka z o.o. z siedzibą we W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. skargę na czynność przeprowadzenia w drodze eksperymentu, doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automacie o niskich wygranych, stwierdzone protokołem z kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Urzędu Celnego w O. w dniu 6 września 2010r., w należącym do skarżącej punkcie gry na automatach o niskich wygranych, mieszczącym się w lokalu Zakład Gastronomiczno–Handlowy Karczma "[...]"" w G. przy ul. O. 15. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej czynności w całości, ewentualnie o stwierdzenie jej bezskuteczności, a w przypadku uznania przez Sąd, że zaskarżona czynność nie podlega jego kognicji skarżąca wskazała, że wnosi skargę również na kontrolę przeprowadzoną w dniu 6 września 2010 r. w opisanym wyżej punkcie gry na automatach o niskich wygranych oraz ewentualnie na protokół z tej kontroli, wnosząc równocześnie o uchylenie zaskarżonych czynności w całości, ewentualnie o stwierdzenie ich bezskuteczności. W obszernym uzasadnieniu skargi zawarto przede wszystkim zarzuty merytoryczne dotyczące przeprowadzonej kontroli. Natomiast odnosząc się do kwestii kognicji sądu administracyjnego wskazano, iż jest to czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie strony skarżącej zaskarżone czynności dotyczą uprawnień i obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa, gdyż w ich efekcie odebrano skarżącej uprawnienie do prowadzenia działalności, na którą uzyskała zezwolenie, a ponadto w ich wyniku mogą zostać nałożone dodatkowe obowiązki oraz sankcje prawne. W odpowiedzi na skargę Naczelnik Urzędu Celnego w O. wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie nie zostało wydane rozstrzygnięcie ani też nie dokonano żadnej czynności, które podlegałyby w świetle art. 3 - art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Zaskarżony eksperyment stanowił czynność faktyczną organu, w wyniku której nie skonkretyzowano obowiązku znajdującego oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego, lecz była to aktywnością organu w zakresie postępowania dowodowego w postępowaniu karnym skarbowym. Podobnie, w ocenie organu celnego, czynności kontrolne oraz protokół z kontroli nie mieszczą się w pojęciu "innych czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelnik Urzędu Celnego wskazał, że spółka może kwestionować treść protokołu z kontroli, który stanowi tylko materiał dowodowy, w postępowaniu karnym lub administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola sądowa wykazała, iż wniesiona skarga jest niedopuszczalna. W niniejszej sprawie Spółka skarży czynność przeprowadzenia w dniu 6 września 2010 r. w drodze eksperymentu, doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automacie o niskich wygranych, przeprowadzoną w tym dniu przez organ celny kontrolę w należącym do skarżącej punkcie gry na automatach o niskich wygranych w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, w ramach której przeprowadzono powyższy eksperyment oraz protokół z tej kontroli. Czynność przeprowadzenia eksperymentu polegała na kontrolowanej przez funkcjonariuszy celnych grze na automacie o niskich wygranych. Uprawnienie do dokonania tej czynności przez funkcjonariuszy Służby Celnej, w ramach kontroli, wynikało z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323, ze zm.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (§ 3). Przez akty lub czynności organu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 4 powołanej ustawy należy rozumieć działania materialno-techniczne podjęte przez szeroko rozumiane organy administracji publicznej w sprawach o charakterze publicznoprawnym, w stosunku do indywidualnie oznaczonych podmiotów, dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dla załatwienia których nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Skoro akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, to konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, str. 24- 27 i powołane tam orzecznictwo). Musi zatem istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Wbrew przekonaniu Spółki, skarżona czynność przeprowadzenia eksperymentu - kontrolowanej gry na automacie o niskich wygranych nie stanowi "innej czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie dotyczy uprawnień i obowiązków spółki wynikających z przepisów prawa. Ustawodawca niewątpliwie w niektórych sytuacjach nie kształtuje stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między Państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji administracyjnej, gdyż przewiduje, że uprawnienia i obowiązki wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. W takich przypadkach do konkretyzacji stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest ustalanie (odmowa ustalenia), stwierdzanie (odmowa stwierdzenia) albo potwierdzanie (odmowa potwierdzenia) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 23 czerwca 1997r., sygn. akt OPK 1/97, ONSA 1997, z. 4, poz. 149). Uprawnienie do prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w określonym punkcie, co podniesiono też w skardze, wynika z wydanej w tym przedmiocie decyzji administracyjnej - zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a nie bezpośrednio z konkretnego przepisu prawa. Decyzją taką właściwy organ administracji udzielił spółce zezwolenia i jednocześnie zatwierdził lokalizację punktów gry na automatach o niskich wygranych (art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych, Dz. U. z 2004r., nr 4, poz. 27, obowiązującej w dacie wydania zezwolenia). Nie można zatem podzielić poglądu, że prawa i obowiązki spółki, których dotyczyć miałby przedmiotowy eksperyment, wynikają z art. 24 w zw. z art. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Przepisy te przewidywały, że urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie (art. 3), a zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udziela izba skarbowa, na której obszarze działania są urządzane i prowadzone takie gry (art. 24 ust. 1a). Skarżona czynność (eksperyment) była podjęta w indywidualnej sprawie, ale nie dotyczyła uprawnienia Spółki do prowadzenia działalności na automacie o niskich wygranych w punkcie, w którym przeprowadzono kontrolę, gdyż prawo to wywodzić należy z wydanej decyzji administracyjnej, a nie wprost z przepisu prawa, w szczególności z art. 24 ust. 1a ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Skarżąca Spółka podaje, że organy administracji celnej podejmują dalsze działania w celu cofnięcia udzielonych zezwoleń i wywodzi z tego, że zaskarżone czynności mają wpływ na zakres i możliwość wykonywania przez nią praw i obowiązków. Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że przedmiotem zaskarżenia może być ewentualna decyzja organu administracji w sprawie cofnięcia udzielonego zezwolenia. Jednak sam eksperyment, jako czynność poodejmowała w ramach upoważnienia, nie rodzi skutków, które byłyby objęte hipotezą art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec czego nie jest zaskarżalny do sądu administracyjnego. Nie można również podzielić stanowiska strony skarżącej, że samo przeprowadzenie kontroli może stanowić przedmiot skargi. Wskazana w skardze kontrola była jedynie czynnością faktyczną organu, nie rodzi żadnych obowiązków i nie przyznaje kontrolowanemu podmiotowi uprawnień, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Czynność kontroli potwierdzona protokołem mogłaby podlegać kognicji sądu administracyjnego tylko wówczas, gdyby z jego treści wynikało nałożenie na podmiot kontrolowany określonych obowiązków. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 grudnia 2000r. (sygn. akt FPS 13/00), wyraził pogląd, że wynik kontroli, który - nie wykraczając poza granice ukształtowane art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o kontroli skarbowej (Dz. U. Nr 100, poz. 442 ze zm.) - wskazuje wyłącznie określone uchybienia, nieprawidłowości oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisów prawa materialnego, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Pomimo że przedmiotem tej uchwały jest wykładnia art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), to zachowuje ona aktualność również w obowiązującym stanie prawnym. W przedmiotowej sprawie zaskarżony został również protokół z kontroli w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych. Akt ten zawiera ustalenie stanu faktycznego i wskazuje stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości. Dokumentem tym nie nałożono niewątpliwie na skarżącą żadnych obowiązków określonych w przepisach prawa. Akt ten nie odmawia również stronie żadnych uprawnień. Zatem protokołu tego nie można uznać za akt podlegający kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowi on jedynie materiał dowodowy w postępowaniu karnym skarbowym, pozostającym poza jurysdykcją sądów administracyjnych. Powyższe stanowisko w zakresie dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego protokołu kontroli znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 19 luty 2007r. sygn. akt II SA/Sz 1302/06, postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 3 kwietnia 2008r. sygn. akt I SA/Ol 109/08). W skardze strona podnosi też, że efektem przeprowadzonych czynności było odebranie jej uprawnienia do prowadzenie działalności. Należy podkreślić, że sam protokół nie pozbawia Spółki tego uprawnienia. Sporządzony protokół może jedynie stanowić materiał dowodowy podlegający ocenie przez organy prowadzące postępowanie karne czy administracyjne. W ramach tego postępowania skarżąca może podważać ustalenia dokonane w toku kontroli. Jako dowód w innej sprawie protokół z kontroli nie pozbawia strony żadnych uprawnień i nie nakłada żadnych obowiązków. Należy zatem stwierdzić, iż przedmiotowa skarga została wniesiona w sprawie nie podlegającej kognicji sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko jest zbieżne nie tylko z poglądami sądów administracyjnych (por. postanowienia: WSA w Opolu z dnia 16 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Ol 195/10 i II SA/Op 197/10 i z dnia 26 kwietnia 2010r. sygn. akt II SA/Op 196/10, WSA w Bydgoszczy z dnia 23 kwietnia 2010r., sygn. akt I SA/Bd 330/10, WSA w Gdańsku z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt III SA/Gd 137/10 i z dnia 21 maja 2010r., sygn. akt III SA/Gd 186/10, WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2010r., sygn. akt III SA/Kr 349/10 i III SA/Kr 359/10 oraz WSA w Szczecinie z dnia 18 maja 2010r., sygn. akt II SA/Sz 284/10), ale także Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniach z dnia 16 września 2010r. (Sygn. akt II GSK 973/10) oraz z dnia 5 października 2010r. (Sygn. akt IIGSK 1043/10, obydwa postanowienia dostępne w internecie), całkowicie podzielił stanowisko tut. Sądu w analogicznych sprawach. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało odrzucić.