II GSK 1281/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 751/10 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 751/10, oddalił skargę A. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: W dniu [...] września 2009 r. w miejscowości G. dokonano kontroli drogowej pojazdu marki [...] o nr rej.[...]. Kontrolujący przebyli całą trasę za pojazdem z miejscowości Opole przez Ozimek, Krasiejów, Mnichus do miejscowości Grodziec. Pojazdem kierował T. M., który wykonywał regularny przewóz osób na trasie Opole-Grodziec. Podczas kontroli kierowca okazał wypis z zezwolenia nr 0000142 na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie Opole-Ozimek-Mnichus oraz okazał rozkład jazdy ze zmienioną trasą Opole-Grodziec przez Mnichus, który nie zawierał adnotacji o potwierdzeniu zmiany trasy przez właściwy organ. Powyższe potwierdzono protokołem kontroli nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Przesłuchano w charakterze świadka kierowcę, który zeznał, iż realizował kurs na trasie Opole-Grodziec-Mnichus trasą objazdową. W wyniku ustaleń kontroli stwierdzono wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących: ustalonej trasy przejazdu. A. D. wezwana przez organ przesłała dwie decyzje Prezydenta Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2009 r. o odstąpieniu od warunków określonych w zezwoleniu nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. na linię Opole-Ozimek-Grodziec oraz w zezwoleniu nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. na linię Opole-Ozimek-Mnichus na okres od [...] sierpnia 2009 r. do [...] sierpnia 2011 r. W toku postępowania organ ustalił w oparciu o informacje uzyskane z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, iż zamknięcie drogi nr 46 dla ruchu drogowego z powodu robót drogowych prowadzonych na odcinku Ozimek-Grodziec nastąpiło w dniu [...] września 2009 r. W oparciu o powyższe informacje organ zawiadomieniem z dnia [...] października 2009 r. zmienił kwalifikację naruszenia na wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. W następstwie wszczętego postępowania administracyjnego O. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] nałożył na A. D. karę pieniężną w kwocie 500 zł za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania A. D. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji błędnie określił trasę autobusu jako Opole-Grodziec-Mnichus, niemniej jednak zauważył, iż w opisie stanu faktycznego prawidłowo wskazano, że trasa autobusu rozpoczynała się w Opolu, a kończyła w miejscowości Grodziec. Organ wskazał, że kierowca okazał zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie Opole-Mnichus natomiast nie miał przy sobie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie Opole-Grodziec. Nie posiadał także decyzji w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu, do czego był zobowiązany na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: ustawa o transporcie drogowym) i art. 20a ust. 2 tej ustawy. Brak ww. dokumentów stanowi naruszenie określone w lp. 1.7 załącznika do ww. ustawy. A. D. wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę podzielił stanowisko organu odwoławczego. Sąd wskazał, że kierowca podczas kontroli nie posiadał (nie okazał) zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w ramach linii regularnej Opole-Grodziec. Kierowca nie posiadał również decyzji, o której mowa w art. 20a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, dokument ten został nadesłany dopiero przez skarżącą w dalszym postępowaniu, pomimo iż strona skarżąca dysponowała wymaganą decyzją. Sąd wyjaśnił, że okazanie samego rozkładu jazdy ze zmienioną trasą nie stanowi realizacji obowiązku z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym który stanowi, że podczas wykonywania przewozu drogowego osób kierowca pojazdu samochodowego, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli oryginał albo poświadczoną za zgodność z oryginałem przez przedsiębiorcę kserokopię decyzji, o której mowa w art. 20a ust. 2 ustawy, jeżeli została wydana. W związku z powyższym zgodnie z brzmieniem art. 92 ust. 1 ustawy, organ administracji słusznie nałożył na skarżącą karę pieniężną za wskazane naruszenie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stosownie do art. 87 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, to przedsiębiorca odpowiedzialny jest za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne w wymagane dokumenty. Odpowiedzialność przedsiębiorcy na gruncie ustawy transportowej ma charakter obiektywny. W przypadku odpowiedzialności określonej w ww. przepisie sam fakt naruszenia prawa stanowi podstawę do zastosowania sankcji. Ponadto Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na charakter decyzji związanych z przekroczeniem przepisów o transporcie drogowym. Decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego mają charakter szczególny. Są to mianowicie decyzje wydawane w ramach tzw. uznania związanego, niestwarzającego właściwym organom administracji praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. W postępowaniu administracyjnym w tego rodzaju sprawach istotne jest, bowiem, przede wszystkim stwierdzenie faktu popełnienia wykroczenia i stwierdzenie odpowiedzialności za ten czyn – przy założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania wysokości kary. A. D. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i wobec tego niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 oraz l.p. 1.7 załącznika do ustawy, polegające na: wadliwym przyjęciu, że skarżąca wykonywała transport drogowy naruszając obowiązek wynikający z przepisów ustawy, poprzez nie posiadanie (nie okazanie) zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w ramach linii regularnej zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, podczas gdy ww. przepis zwalniał kierowcę z takiego obowiązku w sytuacji, kiedy odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu wystąpiły wskutek okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów powstałych niezależnie od przedsiębiorcy, a także wadliwym przyjęciu, że nałożenie kary pieniężnej za przedmiotowe zdarzenie nie stanowi naruszenia ustawy, jak też przez błędną wykładnię art. 20a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym i niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 oraz l.p. 1.7, polegające na: wadliwym przyjęciu, że skarżąca wykonywała transport drogowy naruszając obowiązek wynikający z przepisów ustawy, poprzez nie posiadanie (nie okazanie) decyzji o której mowa w art. 20a ust. 2 ustawy, podczas gdy zgodnie z treścią tegoż przepisu okoliczności uniemożliwiającej wykonywanie przewozów, a uzasadniające wystąpienie do organu o decyzję w sprawie odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu nie trwały w niniejszej sprawie dłużej niż 14 dni, oraz wadliwym przyjęciu, iż nałożenie kary pieniężnej za przedmiotowe zdarzenie nie stanowi naruszenia ustawy. 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy t.j. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy ITD. art. 92 ust. 1 oraz l.p. 1.7 załącznika do ustawy w zw. z art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, jak również 20a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Skarżąca uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej wskazała, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i bezzasadnie nałożył na skarżącą karę pieniężną. Skarżąca wyjaśniła, że w sprawie wystąpiły okoliczności niezależne od przedsiębiorcy, które uniemożliwiły wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów. Tymi okolicznościami był remont i zamknięcie drogi nr 46 do Grodźca od dnia [...] września 2009 r., w związku z czym dojazd do Grodźca musiał następować przez miejscowości Krasiejów i Mnichus. Nadto okoliczności te w chwili dokonywania kontroli tj. [...] września 2009 r. trwały nie dłużej niż 14 dni. Zatem skarżąca, nie przekroczyła 14-dniowego terminu o którym mowa w art. 20a ust. 1 powołanej ustawy. Zdaniem skarżącej w dniu kontroli kierowca nie miał obowiązku posiadania przy sobie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów w ramach linii Opole-Grodziec, ponieważ zmiany trasy przewozu nastąpiły niezależnie od skarżącej, a okoliczności powodujące odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu nie trwały dłużej niż 14 dni. Skarżąca wskazała, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji w zakresie art. 92 ust. 1 oraz l.p. 1.7 załącznika do ustawy w zw. z art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym polegało na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organy administracji, a następnie powielenie tego błędu przez Sąd meriti. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przystępując do rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na wstępie wypada zauważyć, iż nie jest kwestionowane w sprawie, że do obowiązków - naruszenie, których skutkuje zastosowaniem sankcji z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz l.p. 1.7 załącznika do tej ustawy - należy wykonywanie przewozu zgodnie z zezwoleniem (przewidzianym w art. 18 ustawy), określającym m.in. przebieg trasy przewozu (art. 20 ust. 1 pkt 2) i zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy, stanowiącym załącznik do zezwolenia (art. 20 ust. 1a). Stawiając zarzut błędnej wykładni art. 20a ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym oraz niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 oraz l.p. 1.7 załącznika do ustawy, skarżąca zamierzała w istocie podważyć ustalony w sprawie stan faktyczny. W jej ocenie, w sytuacji wystąpienia przeszkody w wykonywaniu przewozów trwającej nie dłużej niż 14 dni nie było podstaw do posiadania i okazania na żądanie właściwego organu decyzji w sprawie odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu, w przedmiocie przebiegu trasy przewozów. Zgodnie z art. 20a ustawy o transporcie drogowym warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych (ust. 1). W przypadku, gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów, o których mowa w ust. 1, trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu (ust. 2). Wskazany przepis wprowadza więc tymczasowe odstępstwo od wymogu wykonywania przewozu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Oznacza to, że w razie wystąpienia przewidzianych tym przepisem okoliczności, wykonujący przewóz, bez potrzeby wystąpienia o wydanie stosownej decyzji, jest zwolniony z obowiązku stosowania warunków określonych w zezwoleniu, a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia by podlegał on karze pieniężnej za wykonywanie przewozu niezgodnie z warunkami uzyskanego przez niego zezwolenia, w zakresie, w jakim w konkretnych okolicznościach warunków tych przestrzegać nie musiał. W tym wypadku przewoźnik jest jedynie zobowiązany do wykazania, iż okoliczność ta wystąpiła niezależnie od niego oraz że uniemożliwia wykonywanie przewozu zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów. W stanie sprawy skarżąca wskazała, iż z dniem 15 września 2009 r. z powodu robót drogowych została zamknięta droga nr 46 na odcinku do Grodźca, w związku z czym dojazd do Grodźca musiał następować przez miejscowość Krasiejów i Mnichus. Należy więc wnioskować, iż przedstawiona przez skarżącą okoliczność mieści się w katalogu okoliczności uprawniających do odstąpienia przy wykonywaniu przewozu od warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie przewozu. Tym samym pozostaje do rozpatrzenia kwestia czy kierujący pojazdem miał obowiązek w dniu kontroli okazania decyzji o odstąpieniu od warunków określonych w zezwoleniu nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Zdaniem skarżącej, ze względu na treść ust. 2 art. 20a ustawy o transporcie drogowym, obowiązek taki wystąpiłby dopiero w dniu następnym po upływie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uniemożliwiającej wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, a więc najwcześniej w dniu 30 września 2009 r. W realiach sprawy stanowisko to nie zasługuje na akceptację. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że Prezydent Miasta O. wydał dwie decyzje z dnia [...] sierpnia 2009 r. o odstąpieniu od warunków określonych w zezwoleniu nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. na linii Opole – Ozimek – Grodziec oraz w zezwoleniu nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. na linii Opole – Ozimek – Mnichus na okres od [...] sierpnia 2009 r. do [...] sierpnia 2011 r. W tej sytuacji należy przyjąć, iż od dnia [...] sierpnia 2009 r. skarżąca była zobowiązania do wykonywania przewozu zgodnie ze zmienioną trasą przewozu. A zatem wbrew temu, co twierdzi skarżąca w dniu [...] września 2009 r. kierujący pojazdem był zobowiązany posiadać i okazać do kontroli zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w ramach linii regularnej Opole – Grodziec oraz decyzji w sprawie odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu. W wyniku wydania przedmiotowych decyzji doszło do zmiany przebiegu trasy przewozów. Nie do zaakceptowania jest tym samym stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, że przez 14 dni od momentu zamknięcia drogi nr 46 przewozy wykonywane przez skarżącą odbywały się na zasadach określonych w art. 20a ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym, a nie na podstawie decyzji. Dotychczasowe wywody prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dodać wypada, że dokonana przez Sąd ocena stwierdzonych przez organ faktów nie powinna być zwalczana zarzutem naruszenia prawa materialnego czy to przez błędną jego wykładnię czy też przez niewłaściwe jego zastosowanie (niezastosowanie), jak to zostało przedstawione w skardze kasacyjnej. Natomiast zarzuty naruszenia stosownych przepisów postępowania sądowego odnoszące się do tej kwestii z przyczyn podanych powyżej nie mogły również odnieść zamierzonego skutku. Ustalony i niepodważony w sposób skuteczny stan faktyczny sprawy - wbrew sformułowanym zarzutom - uzasadniał z kolei przyjęcie, że przedsiębiorca wykonujący przewóz niezgodnie z zezwoleniem podlega karze przewidzianej art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Powołany wyżej art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przewiduje po stronie organów administracyjny bezwzględny obowiązek nałożenia kary pieniężnej na każdego wykonującego przewóz drogowy (...) z naruszeniem m.in. warunków zezwolenia, bez możliwości poddania ocenie przez organy czy stwierdzone uchybienia zostały przez wykonującego przewóz zawinione. Pamiętać też trzeba, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06, że zasadniczym celem kary przewidzianej w powołanym przepisie nie jest represja, ale zagwarantowanie należytego (zgodnego z przepisami) prowadzenia działalności gospodarczej. Podsumowując, skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.