II GSK 1296/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2025 r. sygn. akt III SA/Wr 368/24 w sprawie ze skargi D. Sp. z o.o. Sp. k. w D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr BP.504.35.2023.2274.DL1.534121 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz D. Sp. z o.o. Sp. k. w D. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 lutego 2025 r., sygn. akt. III SA/Wr 368/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi D. Sp. z o.o. Sp. k. w D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 26 kwietnia 2024 r. nr BP.504.35.2023.2274.DL1.534121 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 7 sierpnia 2023 r. nr BP.504.32.2022.2250.DL1.444409 oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 31 października 2019 r. nr WITD.DI.0152.I0035/39/19 Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (DWITD) nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 5000 zł w związku z naruszeniem określonym w lp. 6.2.1 zał. nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2019 r. poz. 2140 ze zm. - dalej: u.t.d.). Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej została wydana po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, którego stroną była D. Sp. z o.o. z siedzibą w D. przy [...] i została doręczona pełnomocnikowi tej spółki M.B., który pismem z 28 listopada 2019 r. odesłał do DWITD otrzymaną decyzję i poinformował, że nie jest uprawniony do obioru decyzji dla D. sp. z o.o. sp. k. w D. DWITD doręczył powyższą decyzję D. sp. z o.o. sp. k. w D. 27 stycznia 2020 r. Pismem z 7 lutego 2020 r. strona skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Organ odwoławczy postanowieniem z 26 maja 2020 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 31 października 2019 r. Pismem z 18 maja 2022 r. D. Sp. z o.o. Sp. k. złożyła na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 180 ze zm. - dalej: k.p.a.), wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji DWITD z 31 października 2019 r. nr WITD.DI.0152.I0035/39/19. Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił, że powyższa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Powołał się na przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i zaznaczył, że decyzja powinna zawierać m.in. oznaczenie strony postępowania. Podniósł, że według k.p.a. stroną jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, zatem postępowanie administracyjne zakończone decyzją z 31 października 2019 r. nr WITD.DI.0152.I0035/39/19 nie zostało wszczęte wobec adresata tej decyzji, gdyż wszczęto je wobec D. Sp. z o.o. Decyzją z 7 sierpnia 2023 r. nr BP.504.32.2022.2250.DLl.444409 GITD odmówił stwierdzenia nieważności decyzji DWWITD nr WITD.DI.0152.10035/39/19 z 31 października 2019 r. Pismem z 7 września 2023 r. strona skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W treści wniosku podniosła, że jako adresata decyzji z 31 października 2019 r., DWITD wskazał spółkę D. sp. z o.o. sp. k. w D., zatem adresat decyzji jest stroną postępowania, a decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Jak dalej wskazała, postępowanie administracyjne prowadzone przez DWITD zostało wszczęte wobec D. sp. z o.o. w D., o czym świadczy zawiadomienie o wszczęciu postępowania i dalsze czynności postępowania z aktywnym udziałem M.B. jako pełnomocnika D. sp. z o.o. w D., łącznie z doręczeniem mu decyzji po zakończeniu postępowania. Tymczasem D. sp. z o.o. sp. k. w D. i D.sp. z o.o. w D., to dwie niezależne osoby prawne i nie mogą być utożsamiane. Zaskarżoną decyzją GITD utrzymał w mocy własną decyzję z 7 sierpnia 2023 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji DWITD nr WITD.DI.0152.10035/39/19 z 31 października 2019 r. Jako podstawę wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 oraz art. 157 § 1 i 2 k.p.a. Organ przytoczył przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z art. 156 k.p.a. i zaznaczył, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych poważnymi wadami prawnymi dotyczącymi treści decyzji oraz prowadzenia postępowania administracyjnego. Podkreślił, że ma charakter wyjątkowy i wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja jest dotknięta wadą prawną, gdyż zasadą jest trwałość decyzji administracyjnej. Powołując się na orzecznictwo GITD wskazał, że w odniesieniu do kwestii naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji polegającą na skierowaniu decyzji administracyjnej do osoby niebędącej stroną należy rozumieć, jako nałożenie na dany podmiot obowiązków w sytuacji gdy przepis prawa nie przewiduje możliwości wydania decyzji w odniesieniu do tej właśnie osoby. Ta wada prawna będzie zachodzić, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję nie miał przymiotu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W kontekście powyższego organ podniósł, iż materiał zebrany w toku postępowania potwierdza, że kontrolowany przewóz był wykonywany w imieniu i na rzecz D. sp. z o.o. sp. k. Jako dowód organ wskazał dokumenty okazane przez kierowców podczas kontroli: licencja na międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy rzeczy udzielona spółce D. sp. z o.o. sp. k. oraz dokument przewozowy CMR, w którym D. sp. z o.o. sp. k. została wskazana jako przewoźnik. Organ zaznaczył, ze wobec powyższego należy stwierdzić, że odpowiedzialny za ujawnione naruszenie przewoźnik, a tym samym strona postępowania została prawidłowo zidentyfikowana i określona w decyzji wydanej przez DWITD. Dalej organ – powołując się na orzecznictwo – wskazał, że decyzja z 31 października 2019 r. nr WITD.DL0152.I0035/39/19 została wydana na spółkę D. sp. z o.o. sp. k., a następnie prawidłowo jej doręczona. Spółka miała możliwość zapoznania się z treścią decyzji, a także złożenia odwołania, więc według GITD, nie poniosła negatywnych skutków prawnych, zatem nie można stwierdzić, że decyzja zawierała jakiekolwiek nieprawidłowości w zakresie oznaczenia strony. W dalszej kolejności organ odniósł się do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Jak dalej podniósł DWITD, istnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być oczywiste, nie może być kwestią przypuszczeń i nie mogą występować przy tym przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 2 k.p.a. Organ podkreslił, że decyzja z 31 października 2019 r. nr WITD.DI.0l52.I0035/39/19 została wydana na podstawie wskazanych w jej treści przepisów obowiązujących w dniu orzekania, nie budzących wątpliwości interpretacyjnych, zatem – według niego – nie sposób uznać, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W skardze na powyższą decyzję D. sp. z o.o. sp. k. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji GITD z 7 sierpnia 2023 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji DWITD nr WlTD.DI.0152.I0035/39/19 z dnia 31 października 2019 r. w sytuacji, w której decyzja administracyjna postępowania toczącego się przeciwko D, sp. z o.o. KRS [...] doręczona została innemu podmiotowi o podobnej firmie, a mianowicie D. sp. z o.o. sp. k. KRS: [...]; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji DWITD z dnia 31 października 2019 roku, mimo rażącego naruszenia prawa przy jej wydaniu; 3. naruszenie art. 92a u.t.d. w zw. z art. 107 §1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 109 §1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji DWITD z dnia 31 października 2019 r., nr WITD.DI.0152.I0035/39/19 adresowanej i doręczonej do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, co nie wynikało z omyłki pisarskiej tylko ze świadomego doręczenia decyzji innemu podmiotowi prawa handlowego niebędącego stroną prowadzonego postępowania administracyjnego, tj. doręczenie decyzji DWITD z dnia 31 października 2019 r. nr WITD.DI.0152.I0035/39/19 spółce mianowicie D. sp. z o.o. sp. k. KRS: [...], zamiast spółce D. sp. z o.o. KRS [...]. W odpowiedzi na skargę GITD podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 20 lutego 2025 r. WSA we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 7 sierpnia 2023 r. oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA wskazał, że kontroli w niniejszej sprawie poddano decyzję wydaną w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności. W tym wypadku dokonanie oceny wydanej decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym zasadom, bowiem celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji pod kątem – czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Sprawa nie toczy się zatem w trybie zwykłym, a w trybie nadzoru, kiedy wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych w ustawie przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. WSA stwierdził, że z akt sprawy (kopia wypisu z licencji dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, kopia dokumentu przewozowego CMR) bezspornie wynika, że to spółka D. sp. z o.o. sp. k. była przewoźnikiem, którego pojazd został poddany kontroli drogowej. Adresatem decyzji DWITD jest również spółka D. sp. z o.o. sp. k. W tej sytuacji Sąd I instancji wskazał, że nie było więc podstaw do zastosowania przez organ przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja została wydana wobec spółki będącej przewoźnikiem w dniu kontroli, której wynik wskazywał na to, że kierujący pojazdem wykonującym przewóz na rzecz D. sp. z o.o. sp. k. naruszyli przepisy ustawy o transporcie drogowym. Natomiast, w ocenie WSA, nie sposób nie zauważyć, że DWITD niewątpliwie wszczął i prowadził postępowanie administracyjne wobec spółki D. sp. z o.o. – a więc podmiotu, który nie dokonywał przewozu w rozpoznawanej sprawie. Nie zostało natomiast wszczęte żadne postępowanie w stosunku do przewoźnika tj. D. sp. z o.o. sp. k. Potwierdza to treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania, w którym wskazano wyraźnie, że zostało ono wszczęte w stosunku do podmiotu: D. sp. z o.o. Organ wydał decyzję nr WITD.DI.0152.10035/39/19 z 31 października 2019 r., której stronę oznaczył jako D. sp. z o.o. s.k. nie prowadząc więc wcześniej żadnego postępowania w stosunku do tego podmiotu. W decyzji tej orzekł o obowiązku spółki D. sp. z o.o. s.k. w postaci nałożenia na nią kary pieniężnej. WSA zauważył, że zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., organ administracji publicznej jest zobowiązany zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie będącej przedmiotem postępowania wszczynanego z urzędu (...). Organ administracji powinien zatem ustalić z urzędu, które osoby będą stronami w postępowaniu administracyjnym wszczynanym z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, kierując się w tym względzie przepisem art. 28 i przepisami szczególnymi, a następnie powinien powiadomić strony o wszczęciu postępowania. Zdaniem Sądu I instancji nawet jeśli strona skarżąca wiedziała o toczącym się postępowaniu wobec D. sp. z o.o. oraz o fakcie, że sprawa dotyczy naruszenia przepisów w transporcie drogowym przez pojazd wykonujący przewóz na jej rzecz, to nie zmienia sytuacji, że nie mogła brać czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Tym samym postępowanie, którego stroną była D. sp. z o.o. sp. k. nie zostało nigdy wszczęte ani przeprowadzone. Naruszając art. 61 § 4 k.p.a., DWITD wszczął i prowadził postępowanie wobec podmiotu, który nie był stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., jednocześnie wydając decyzję WITD.DI.0152.10035/39/19 z 31 października 2019 r. wobec innego podmiotu, bez przeprowadzenia unormowanego przepisami k.p.a. postępowania administracyjnego, w szczególności przez art. 61 k.p.a. i następne dotyczące postępowania. Zdaniem WSA powyższe naruszenie przepisów prawa procesowego, wyrażające się w tym, że DWITD nie wszczął i nie przeprowadził postępowania w ogóle, w sytuacji, kiedy zgodnie z k.p.a., powinien był je przeprowadzić, jest daleko idącym zignorowaniem reguł procedury administracyjnej i wypełnia znamiona rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji wskazał, że twierdzenie organu, iż zawiadomienie o wszczęciu i prowadzenie postępowania wobec spółki D. sp. z o.o. nie stanowi przeszkody do wydania decyzji administracyjnej wobec D. sp. z o.o. sp. k., jest oczywiście bezzasadne. Wprawdzie wspólnicy spółki D. sp. z o.o. są również wspólnikami D. sp. z o.o. sp. k., nie sposób jednak uznać, że w związku z tym, wydanie decyzji administracyjnej, której stroną jest D. sp. z o.o. sp. k. po przeprowadzeniu postępowania wobec D. sp. z o.o. nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Zaistniała więc przesłanka zastosowania art. 156 § 2 k.p.a., bowiem wydanie przez DWITD decyzji z 31 października 2019 r. nie zostało poprzedzone przeprowadzonym wcześniej postępowaniem administracyjnym, co stanowi rażące naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 61 k.p.a. i następnych. Z tych wszystkich względów WSA, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył GITD zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 61 § 4 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że naruszenie powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego wyczerpuje przesłankę rażącego naruszenia prawa, uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji DWITD z dnia 31 października 2019 r., podczas gdy zarzucone przez Sąd I instancji uchybienia dotyczą wyłącznie kwestii postępowania i mogłyby być podstawą wznowienia postępowania, nie dotyczą natomiast wadliwości tkwiących w samej decyzji, zatem wskazane uchybienia, wbrew ocenie Sądu I instancji, nie mogą zostać zakwalifikowane jako przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, ewentualnie o oddalenie skargi, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Skarżąca spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, jak również oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, mając na uwadze, że organ wnoszący ten środek odwoławczy oraz skarżąca spółka zrzekli się rozprawy. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Artykuł 176 p.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć określenie przepisu (jednostki redakcyjnej aktu prawnego), który miał zostać naruszony przez sąd pierwszej instancji. Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie, a co więcej – jaka powinna być prawidłowa wykładnia i zastosowanie tych przepisów (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podniesienie zarzutu naruszeniu prawa procesowego wiąże się natomiast z obowiązkiem wskazania przepisów, które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wykazaniem wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie sformułowany został wyłącznie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Skarżący kasacyjne organ nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż naruszenie art. 61 § 4 k.p.a., zakwalifikowane przez WSA jako rażące naruszenie prawa z uwagi na brak wszczęcia i prowadzenia postępowania wobec D. sp. z o.o. sp. k., mogło uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 31 października 2019 r. nr WITD.DI.0152.I0035/39/19. W ocenie organu, uchybienie którego dopuścił się Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego polegające na braku wystosowania do strony zawiadomienia, o którym mowa w art. 61 § 4 k.p.a. pociągało za sobą wyłącznie skutek w postaci pozbawienia skarżącej możliwości udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji z 31 października 2019 r., a taka przesłanka zastrzeżona została wyłącznie dla postępowania wznowieniowego i pozostaje poza przedmiotem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji. GITD nie zgadza się przy tym z poglądem WSA, iż decyzja wobec D. sp. z o.o. sp. k. wydana została bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Zdaniem organu, przedmiotem rozpoznawanej sprawy było ustalenie odpowiedzialności podmiotu, który w dniu 2 czerwca 2019 r. wykonywał przewóz zespołem pojazdów składającym się z pojazdu marki [...] wraz z naczepą o nr rej [...], którym kierowali kierowcy, bez rejestrowania swoich aktywności na karcie kierowcy. Organ przeprowadził postępowanie administracyjne w zakresie stwierdzonego w protokole kontroli nr WITD.DI.P.10035/246/19 naruszenia, przy czym o przeprowadzonych czynnościach oraz o ich wynikach strona dowiedziała się z wydanej wobec niej i doręczonej jej decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 31 października 2019 r. Fakt, że strona nie została formalnie powiadomiona o tym postępowaniu na etapie jego wszczęcia, a wiedzę o podjętych czynnościach organu w tej sprawie powzięła dopiero z decyzji wydanej przez organ I instancji, nie oznacza, że tego postępowania nie było. W ocenie GITD, to podjęcie pierwszej przez organ czynności w sprawie, o której strona zostaje poinformowana (nawet jeżeli ta informacja dociera do strony dopiero w wydanej wobec niej decyzji), a nie wystosowanie do strony formalnego zawiadomienia, o którym mowa w art. 61 § 4 k.p.a., inicjuje postępowanie administracyjne. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Z całą pewnością wydanie decyzji administracyjnej nie wszczyna postępowania administracyjnego, lecz je kończy, co wynika wprost z art. 104 § 2 k.p.a., który stanowi, iż decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika zatem niewątpliwie, iż poprzez wydanie decyzji dochodzi do zakończenia postępowania administracyjnego w danej instancji. Wszczęcie postępowania administracyjnego uregulowane zostało w art. 61 k.p.a., którego § 1 stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei zgodnie z § 4 tego przepisu, o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania i prowadzenie tego postępowania bez powiadomienia strony należy wobec tego uznać za rażące naruszenie cytowanego wyżej przepisu. Organ administracji jest bowiem zobowiązany do powiadomienia o wszczęciu postępowania wszystkich podmiotów, które mają w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu, które może mieć wpływ na wynik sprawy (por. uchwałę NSA (7) z 21 października 2002 r., OPS 9/02, OSP 2003, nr 3, poz. 32). W rozpatrywanej sprawie GITD nie kwestionuje faktu, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej związanej z kontrolą drogową przeprowadzoną w dniu 2 czerwca 2019 r. wobec D. sp. z o.o. sp. k. w D. (KRS: [...]), skierowane zostało i doręczone D. sp. z o.o. w D. (KRS [...]). Zgodzić zatem należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż twierdzenie organu, że zawiadomienie o wszczęciu i prowadzenie postępowania wobec spółki D. sp. z o.o. nie stanowi przeszkody do wydania decyzji administracyjnej wobec D. sp. z o.o. sp. k., jest oczywiście bezzasadne i sprzeczne z treścią art. 61 § 4 k.p.a. Wprawdzie wspólnicy spółki D. sp. z o.o. są również wspólnikami D. sp. z o.o. sp. k., to jednak nie sposób uznać, że w związku z tym, wydanie decyzji administracyjnej, której stroną jest D. sp. z o.o. sp. k. po przeprowadzeniu postępowania wobec D. sp. z o.o. nie stanowi rażącego naruszenia prawa. D. sp. z o.o. sp. k. w D. i D. sp. z o.o. w D. są to dwa różne podmioty gospodarcze i dwaj samodzielni przewoźnicy, których nie można traktować w prowadzonym postępowaniu administracyjnym "zamiennie". Zasadne jest wobec tego również stanowisko WSA, iż w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka z art. 156 § 2 k.p.a., bowiem wydanie przez DWITD decyzji z 31 października 2019 r. nie zostało poprzedzone przeprowadzonym wcześniej postępowaniem administracyjnym, co stanowi rażące naruszenie przepisów art. 61 § 1 i 4 k.p.a., jak również art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 k.p.a. – regulujących uprawnienia strony w toku postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, może dotyczyć również przepisów procesowych. Podkreślenia wymaga jednak, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych jest dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do prawa procesowego, z uwagi na istnienie trybu wznowienia postępowania, tylko niektóre przypadki naruszenia jego norm, mogą być kwalifikowane, jako rażące (v. wyrok NSA z 5 listopada 2015 r. w spr. o sygn. akt II FSK 2307/13). W myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność aktu administracyjnego, gdy ma ono charakter rażący, tzn. gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zdarzeniu ustanowionemu w przepisie prawa, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek. Celem tego nadzwyczajnego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej i zakończonej w postępowaniu zwykłym lecz wyłącznie ustalenie, czy decyzja administracyjna wydana w tym postępowaniu jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wyjątkowość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ścisłego interpretowania tego pojęcia. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to takie uchybienie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. O naruszeniu prawa mającym kwalifikowany charakter można zatem mówić tylko wówczas, gdy weryfikowane orzeczenie administracyjne jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej żadnych wątpliwości i mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do przyjęcia wariantów wykładni przepisu o niejednoznacznej treści. Postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa musi być związane z konkretnym przepisem, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza wykładnią językową (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2005 r., FSK 1371/04, LEX nr 180622). Zdaniem NSA, brak zawiadomienia przewoźnika o wszczęciu postępowania administracyjnego w zakresie nałożenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym podlega zatem również ocenie pod kątem istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Przepis art. 156 § 1 k.p.a. wśród przesłanek nieważności nie wymienia wprost wydania decyzji bez uprzedniego wszczęcia postępowania administracyjnego, jednakże taką okoliczność należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa w związku z oczywistym brzmieniem art. 61 § 1 i 4 k.p.a. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa postępowanie winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa, a jeśli tak, to jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie – do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 (tak M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 156). W przypadku przesłanki rażącego naruszenia prawa należy wziąć pod uwagę wypracowane w kulturze prawnej standardy kwalifikowania naruszenia jako rażącego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje stanowisko, że o rażącym charakterze naruszenia rozstrzygają łącznie takie kryteria, jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 156 i powołane tam orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się wobec powyższego ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż wydanie decyzji, bez uprzedniego wszczęcia postępowania administracyjnego należy traktować jako rażące naruszenie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. Nie można przy tym podzielić stanowiska organu, iż doszło do wszczęcia postępowania poprzez doręczenie decyzji. Skierowanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego do D. sp. z o.o. nie może być również traktowane, jako wszczynające postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej na D. sp. z o.o. sp. k. W podsumowaniu przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie jest zasadna i stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).