II GSK 131/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Kuba Cezary Pryca Protokolant Anna Tomaka- Magdoń po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1470/06 w sprawie ze skargi Z. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz Z. O. kwotę 200 zł (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na skutek skargi Z. O., uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz stwierdził, że decyzja ta nie może być wykonana w całości. Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że organ odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia własne oraz ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników za okresy wskazane we wniosku o umorzenie, uznając, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające umorzenie tych należności. W szczególności stwierdził, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności oraz w uzasadnionych przypadkach – pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności – w odniesieniu do należności na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej rozporządzeniem z 2003 r. Natomiast w odniesieniu do wnioskodawcy organ nie stwierdził całkowitej nieściągalności, ponieważ zobowiązany posiada majątek w postaci nieruchomości, z których jest możliwe dochodzenie długu. Rozpoznając sprawę w II instancji organ podkreślił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może automatycznie przejmować na siebie ryzyka działalności podmiotów gospodarczych i umarzać składki, kiedy ta działalność się nie powiodła. Skorzystanie z prawnej możliwości umorzenia takich należności uzasadnione jest tylko wówczas, gdy faktycznie nie ma szansy na odzyskanie tych należności w okresie nieprzedawnionym, lub z uwagi na szczególną sytuację osoby zobowiązanej, a taka sytuacja w sprawie nie nastąpiła. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. O. wyraził swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu, ponownie podkreślił, że posiadana przez niego nieruchomość rolna stanowi jedyne źródło utrzymania jego rodziny, co przemawia za umorzeniem jego zadłużenia. Ponadto poinformował, że organ wszczął już w stosunku do niego postępowanie egzekucyjne w celu ściągnięcia zaległości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał skargę za zasadną, jednakże z innych powodów niż w niej podniesiono. Na wstępie podał, że decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydawane na podstawie art. 28 u.s.u.s. mają charakter uznaniowy, a sądowa kontrola prawidłowości ich wydawania sprowadza się do analizy akt sprawy, w szczególności do zgromadzonego w nich materiału dowodowego w celu ustalenia, czy organ w sposób wyczerpujący zebrał ten materiał i prawidłowo ocenił sytuację materialną strony, zestawiając osiągane dochody oraz posiadany majątek z ponoszonymi wydatkami. Taka ocena jest możliwa tylko w oparciu o kompletne akta sprawy. Natomiast w tej sprawie Sąd stwierdził, że dostarczone przez organ akta nie zawierają wszystkich istotnych dokumentów, w szczególności brak pisemnych dowodów potwierdzających sytuację materialną strony. Organ pismem z dnia [...] maja 2006 r. został wezwany do nadesłania skompletowanych akt sprawy, jednakże w odpowiedzi na to wezwanie Zakład stwierdził, że akta te są kompletne. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad ogólnych prowadzenia postępowania dowodowego, wynikających z art. 7, 77 i 80 kpa. W sprawie naruszono również art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji. Ponadto zaskarżona decyzja narusza art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji zawierającej rozstrzygnięcie dwojakiego rodzaju, tzn. w punkcie pierwszym odmawiającej umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne własne strony, w punkcie drugim odmawiającej umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia za zatrudnionych pracowników. Natomiast zgodnie z art. 30 u.s.u.s. przepisy art. 28 u.s.u.s. i rozporządzenia z 2003 r. nie mogą stanowić podstawy do umorzenia składek należnych za zatrudnianie pracowników, zatem organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję pierwszoinstancyjną w tym zakresie i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i wnosząc o zmianę orzeczenia i oddalenie skargi lub o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji w związku z art. 28, 30, 109 i 127 u.s.u.s. oraz § 1, § 2, § 3 , § 4 rozporządzenia z 2003 r., art. 105 § 1, 130 § 1 pkt 2 kpa "poprzez niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie" polegające na uznaniu, że do umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, powstałych przed dniem wejścia w życie u.s.u.s. i rozporządzenia z 2003 r., mają zastosowanie przepisy tej ustawy i rozporządzenia, 2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 i 80 oraz 10 i 81 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zaskarżona decyzja została wydana bez należytego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz uznanie, że organ nie zapewnił stronie czynnego udziału w sprawie i uniemożliwił jej wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów, a także art. 133 § 1 w związku z art. 49, 54 § 2 i art. 55 p.p.s.a. przez niewskazanie organowi "o jakie dokumenty ma uzupełnić pismo bez podania rygoru nieuzupełnienia go w określonym terminie" i wydanie niekorzystnego organowi rozstrzygnięcia. W jej uzasadnieniu organ podkreślił, że sprawa dotyczy zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne pracowników za okres od lipca 1997 r. do kwietnia 1998 r., zatem dotyczy składek powstałych przed wejściem w życie ustawy u.s.u.s. Zgodnie z art. 109 u.s.u.s. składki te za okres do dnia 31 grudnia 1998 r. płatnicy obowiązani są rozliczać i opłacać na zasadach dotychczasowych, a ograniczenie w umarzaniu składek oznacza, że naruszone zostaną prawa nabyte osób ubiegających się o umorzenie. Jest to niezgodne z konstytucyjną zasadą niedziałania prawa wstecz i pogarszania sytuacji prawnej obywateli. Zwrócił też uwagę, że celem art. 30 u.s.u.s. było polepszenie sytuacji pracowników tak, aby składki przez nich finansowane trafiły do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co przedkładało się na wysokość świadczeń. Jeżeli zaś zaległości z tego tytułu powstały przed wejściem w życie u.s.u.s., to nie można było takiemu płatnikowi składek odmawiać możliwości ubiegania się o ich umorzenie, skoro taka możliwość istniała do dnia wejścia w życie mniej korzystnych dla niego przepisów. Bezzasadne jest również twierdzenie Sądu co do naruszenia przez organ procedury administracyjnej. Strona zarówno na etapie postępowania przed organami, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym podnosiła jedynie zarzuty o charakterze merytorycznym a nie proceduralnym. Organ dopełnił wszelkich obowiązków nałożonych przez kpa i w żaden sposób nie ograniczył prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Na podstawie zebranego materiału dowodowego dokonał własnych ustaleń, na co pozwalał mu luz decyzyjny wynikający z ustawy. Zwrócił też uwagę, że w wezwaniu Sądu z dnia [...] maja 2006 r. o uzupełnieniu braków formalnych brak jest rygoru, pod jakim Sąd zobowiązał organ do nadesłania konkretnych dokumentów. Z treści tego wezwania można było jedynie wywnioskować, że Sąd domaga się przekazania dokumentów odpowiednio ponumerowanych i uporządkowanych, a nie kompletnych akt sprawy. Niemniej organ dostosował się do tego żądania i przesłał stosowne dokumenty, a jeżeli Sąd domagał się przesłania konkretnych materiałów, winien był to w wezwaniu jasno i wyraźnie określić. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Z. O. wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku wydanego zgodnie ze stanem prawnym, faktycznym i merytorycznym. Na rozprawie sądowej dodatkowo wyjaśnił, że część zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne uległa przedawnieniu i o tę część winna być pomniejszona kwota zadłużenia (jej wysokości nie potrafi dokładnie podać). Reszta zadłużenia powinna być umorzona lub przynajmniej rozłożona na raty w celu stworzenia możliwości sukcesywnego jego spłacenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji należało oceniać jej zasadność, poczynając od zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a więc od uchybień łączących się z ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Ponadto wskazane przepisy postępowania trzeba przy ich stosowaniu odnosić do sytuacji procesowej, z którą są one powiązane, co wynika z następujących unormowań zawartych w p.p.s.a. Art. 55 § 2 stanowi, że organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od jej wniesienia. Stosownie bowiem do art. 133 § 1 sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, a przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów jest obwarowane w postępowaniu sądowym szczególnymi warunkami, o których mowa w art. 106 § 3 i 5. W każdej z takich sytuacji chodzi o stan faktyczny istniejący w chwili wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia czynności organu. Jest on dokumentowany podjętymi w sprawie czynnościami strony i organu, poczynając od wszczęcia postępowania i kończąc na kwestionowanym skargą akcie lub czynności organu. Konsekwencje niezastosowania się organu do obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, są określone w art. 55. Sąd może również w trybie art. 112 stosować takie same środki w stosunku do organu, który nie wykonał postanowienia sądu podjętego w toku postępowania prowadzonego w związku z rozpoznaniem sprawy. W orzecznictwie sądowym nie są odosobnione wypadki wymierzania organowi grzywny za niewykonanie obowiązku uzupełnienia akt sprawy dowodami, które istniały, ale nie zostały przedstawione sądowi w toku czynności objętych art. 55 § 2. Nie można natomiast wobec organu stosować art. 49 (pozwala on sądowi na pozostawienie bez rozpoznania pisma strony dotkniętego wadami formalnymi, jeżeli nie zostanie ono uzupełnione lub poprawione w wyznaczonym terminie) w razie nienadesłania brakujących w aktach sprawy dowodów. Zarządzenie przewodniczącego Wydziału III WSA w W. z dnia [...] maja 2006 r. dotyczące zwrócenia organowi akt sprawy w celu ich skompletowania, ułożenia w porządku chronologicznym i ponumerowania, nie zostało należycie wykonane. W nadesłanych ponownie aktach zabrakło podstawowych dowodów ilustrujących sytuację materialną skarżącego, niezbędnych w sprawie o umorzenie jego zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres prowadzonej działalności gospodarczej. Chodzi głównie o protokół z kontroli przeprowadzonej w kwietniu 2004 r. przez ZUS dotyczącej stanu gospodarstwa rolnego skarżącego i wszystkie dokumenty przekazane przez niego organowi, o czym wspomniał on w piśmie do Prezesa ZUS z dnia [...] grudnia 2004 r. Oprócz tego nie ma w aktach sprawy pisma skarżącego z dnia [...] stycznia 2006 r. i załączonych do niego sześciu dokumentów, dotyczących m.in. wydatków ponoszonych na kształcenie córki i dochodów uzyskiwanych z gospodarstwa, na które powołano się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. Nie ma w nich także wyroku WSA w W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 605/05 i postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...], a więc orzeczeń poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji. Na podstawie tak niekompletnych akt sprawy Sąd I instancji nie mógł dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji i zasadnie ją uchylił, rezygnując ze swoich uprawnień przewidzianych w art. 112 p.p.s.a., które mógł wykorzystać po spełnieniu określonych w nim wymogów. Sąd nie miał również obowiązku wyjaśniania organowi i jego pełnomocnikowi, co obejmują akta sprawy administracyjnej przekazywane mu w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a. W rezultacie nie doszło w zaskarżonym wyroku do naruszenia przepisów postępowania podanych w skardze kasacyjnej. Przy wydawaniu decyzji organ administracji publicznej − oprócz przepisów postępowania − wskazuje, na podstawie jakiego przepisu prawa materialnego rozstrzygnął sprawę co do jej istoty. W obu decyzjach za ich podstawę przyjęto art. 28 u.s.u.s. i przepisy rozporządzenia z 2003 r. Dopiero w skardze kasacyjnej wskazano, że do stanu faktycznego sprawy w części dotyczącej zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników zatrudnionych przez skarżącego od lipca 1997 r. do kwietnia 1998 r. należało zastosować przepisy obowiązujące przed wejściem w życie u.s.u.s., zgodnie z jej art. 109. Organ potwierdził w ten sposób naruszenie prawa materialnego, jakiego dopuścił się przy dwukrotnym rozstrzyganiu sprawy skarżącego, czego nie dostrzegł Sąd I instancji. W zaistniałej sytuacji, mimo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ocenianej tu części, jego sentencja odpowiada prawu. Chodzi przede wszystkim o to, że bez uchylenia zaskarżonej decyzji nie można w inny sposób wyeliminować sprzeczności pomiędzy jej podstawą prawną a stanem faktycznym sprawy wymagającym zastosowania do niego przepisów dotychczasowych. Ponadto bez skompletowania akt sprawy i dokonania oceny brakujących w nich dowodów nie było także możliwe rozstrzygnięcie sprawy według przepisów mających w niej zastosowanie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184, 204 pkt 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.