II GSK 1327/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A O O i M "C-T" S K Spółki z o.o. w Ś od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W z dnia 10 lutego 2014 r. sygn. akt V SAB/Wa 29/13 w sprawie ze skargi A O O i M "C –T " S K Spółki z o.o. w Ś na bezczynność Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w przedmiocie bezczynności organu w sprawie rozpoznania wniosków o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W (dalej: WSA w W) w sprawie ze skargi A O O i M "C T" S K Sp. z o.o. w Ś (dalej: skarżący) na bezczynność Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes PFRON) w przedmiocie rozpoznania wniosków o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, umorzył postępowanie sądowe w części skargi dotyczącej bezczynności organu co do wniosków skarżącego o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres styczeń i luty 2013 r., a w pozostałej części skargę oddalił. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. Strona skarżąca 6 maja 2013 r. złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez PFRON w przedmiocie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Postanowieniem z 4 lipca 2013 r. Minister uznał zażalenie za bezzasadne. Wydanie postanowienia nastąpiło po wydaniu decyzji przez Prezesa PFRON o odmowie wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące VIII-XII 2012 r. w związku z uznaniem pracodawcy za znajdującego się w trudnej sytuacji ekonomicznej (z 18 czerwca 2013 r.). Pismem z 30 lipca 2013 r. strona wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa PFRON w przedmiocie potwierdzenia sytuacji ekonomicznej pracodawcy. Sąd I instancji wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia podał, że w dacie orzekania przez WSA organ nie pozostawał już w bezczynności, ponieważ w dniu 18 czerwca 2013 r. wydał decyzję odmawiającą dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres od sierpnia do grudnia 2012 r. z uwagi na uznanie przedsiębiorcy za znajdującego się w trudnej sytuacji finansowej. Powyższa decyzja została wydana przed wniesieniem skargi do sądu. Żądanie skarżącej, by Sąd I instancji zobowiązał organ do wydania takiej decyzji było nieuprawnione na datę wniesienia skargi i podlegało oddaleniu. Nie było też podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu przed wydaniem decyzji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czego domagała się skarżąca. Sąd I instancji wskazał, że przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność możliwe jest podjęcie trzech rozstrzygnięć – odnośnie zobowiązania organu do dokonania czynności, odnośnie tego czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz odnośnie wymierzenia organowi grzywny. W przypadku niemożności nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności (z uwagi na jej wykonanie po wniesieniu skargi) Sąd powinien rozstrzygnąć pozostałe przewidziane w przepisie kwestie – czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w przypadku zgłoszonego wniosku o wymierzenie grzywny, orzec w tym przedmiocie. WSA w W zwrócił uwagę, że działanie organu pozostającego w bezczynności, który po wniesieniu skargi wyda dany akt, nie może prowadzić do pozbawienia strony prawa uzyskania wyroku stanowiącego prejudykat w postępowaniu odszkodowawczym. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do pozostawania w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Organ naruszył prawo, ale nie we wskazanym stopniu. Skarżąca występowała z wnioskami o dofinansowanie za miesiące od sierpnia do grudnia 2012 r. W dniu 16 sierpnia 2012 r. została wydana skarżącej (działającej wówczas w innej formie prawnej) decyzja Prezesa PFRON nakazująca zwrot środków w kwocie 62.143,79 zł, co jest niesporne w sprawie. Nakazany zwrot środków oznaczał wymagalne zobowiązanie wobec Funduszu, przez co zgodnie z istotą regulacji zawartej w art. 26a ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.) dalej: ustawa o rehabilitacji, dofinansowanie nie mogło zostać wypłacone. Skarżąca dopiero w dniu 22 stycznia 2013 r. dokonała tej wpłaty. Sąd zgodził się ze skarżącą, że zgodnie z art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji organ powinien wydać decyzję o wstrzymaniu wypłaty, czego nie uczynił i co stanowi naruszenie prawa. Przy ocenie stopnia naruszenia prawa nie może jednak uchodzić uwadze, że skarżąca została poinformowana o wstrzymaniu dofinansowania w dniu 21 września 2012 r., znała swoje zadłużenie wobec Funduszu będące przeszkodą w dalszych dofinasowaniach, otrzymała decyzję z dnia 16 sierpnia 2012 r. zobowiązującą ją do zwrotu środków, wiedziała, kiedy uiściła należność wobec Funduszu (22 stycznia 2013r.). Ponadto pierwszy wniosek o wypłatę dofinansowania za sierpień 2012 r. miał braki. Jeden dzień po uiszczeniu należności Funduszu przez Spółkę organ otrzymał informację o wydaniu tytułów wykonawczych przez US w Świebodzinie świadczących o zadłużeniu Spółki z tytułu podatku od towarów i usług. Było to podstawą do sprawdzenia sytuacji ekonomicznej skarżącej z uwagi na treść przepisów unijnych stanowiących, że nie można udzielać pomocy publicznej pracodawcy będącego w trudnej sytuacji ekonomicznej. Po uzyskaniu informacji od skarżącej o przekształceniu formy prawnej prowadzenia działalności prowadzone były czynności sprawdzające dotyczące praw i obowiązków podmiotu przekształconego wraz z czynnościami sprawdzającymi sytuację ekonomiczną, gdyż spółka dopiero w dniach 28 marca i 8 kwietnia 2013 r. złożyła dokumentację dotyczącą jej sytuacji majątkowej. Pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r. organ informował Spółkę w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o nowym terminie rozpatrzenia sprawy, a w dniu 18 czerwca 2013 r. wydał decyzję merytoryczną. W związku z powyższym rozpatrzenie wniosków w dużej części uzależnione było od zachowania się strony skarżącej i powstałych przeszkód merytorycznych. Zaistniały błędy organu co do braku wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty dofinansowania i braku dokładniejszej informacji o potrzebie wyznaczenia dłuższego terminu na rozpatrzenie sprawy ale w warunkach tej sprawy nie można uznać, aby mogły mieć one charakter rażącego naruszenia prawa. Spółka zaskarżając wyrok w całości domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie: I. Prawa materialnego, tj.: 1) art. 26a ust. 11 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej, poprzez jego błędne niezastosowanie przez Sąd I instancji i uznanie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy PFRON nie wydając decyzji administracyjnej o wstrzymaniu wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych i stosując nieznaną przepisom ustawy o rehabilitacji instytucję "blokady ręcznej" - nie pozostaje w bezczynności, a jego uchybienie nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa; 2) art. 26a ust. 8 ustawy o rehabilitacji, poprzez jego błędne niezastosowanie przez Sąd I instancji i uznanie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy Prezes Zarządu PFRON nie wydając decyzji administracyjnej o wstrzymaniu wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych i stosując nieznaną przepisom ustawy o rehabilitacji instytucję "blokady ręcznej" - nie pozostaje w bezczynności, a jego uchybienie nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. II. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 26a ust. 8 oraz art. 26a ust. 11 pkt 2 ustawy o rehabilitacji poprzez nieuwzględnienie przez Sąd skargi na bezczynność i brak stwierdzenia, że bezczynność organu rażąco naruszała prawo, w sytuacji gdy Sąd ustalił i wskazał w uzasadnieniu wyroku (str. 8 i 9 uzasadnienia), że PFRON popełnił błąd nie wydając decyzji o wstrzymaniu dofinansowania do wynagrodzeń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna Spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzut naruszenia prawa procesowego, bo ocena poprawności skarżonego wyroku w zakresie przepisów materialnych może być dokonana po wcześniejszym wykazaniu, że wyrok nie narusza przepisów procesowych. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem nie mogła prowadzić do uchylenia wyroku. W ocenie NSA nietrafny jest zarzut procesowy wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 26a ust. 8 oraz art. 26a ust. 11 pkt 2 u.r. Zarzut ten jest wadliwy formalnie, a merytorycznie chybiony. Z punktu widzenia formalnego skuteczne postawienie zarzutu kasacyjnego wymaga nie tylko wykazania naruszonych przepisów, co Spółka czyni, ale także uzasadnienia stawianego zarzutu. Konieczność wyjaśnienia w czym strona dopatruje się naruszenia prawa jest konsekwencją sformalizowanego charakteru skargi kasacyjnej i możliwości jej rozpoznania tylko w granicach określonych przez stronę. Sąd II instancji nie ma podstaw do rozpoznawania skargi kasacyjnej, gdy strona nie precyzuje na czym polega naruszenie prawa, którego dopatruje się w skarżonym wyroku. Uzasadnienie skargi kasacyjnej złożonej przez Spółkę w ogóle nie odnosi się do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., toteż z tego powodu Sąd II instancji nie może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Z merytorycznego punktu widzenia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 p.p.s.a. może odnosić się tylko do treści tego przepisu, czyli ma wskazywać w jakim zakresie ten przepis został naruszony. Natomiast nie może odnosić się do materialnej strony sprawy administracyjnej. W ramach art. 149 p.p.s.a. sprawą jest bezczynność, zatem tylko ta kwestia może podlegać kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W kontekście tych uwag stwierdzić należy, że wyrok Sądu I instancji nie narusza art. 149 § 1 p.p.s.a., bowiem Sąd nie uwzględniał skargi Spółki na bezczynność, tylko w części umarzał postępowanie sądowe a w pozostałej części oddalił skargę. Zatem Sąd I instancji stosował art. 151 p.p.s.a. oraz art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skoro tak, to mógł naruszyć te przepisy bo je stosował, a nie przepis, który nie był stosowany. Zdaniem NSA nietrafne są zarzuty naruszenia prawa materialnego. Podnieść należy, że w sprawie o bezczynność organu Sąd I instancji rozstrzyga tylko w zakresie bezczynności, a nie co do meritum. Konsekwencją tak rozumianej sprawy jest to, że wskazane w zarzucie naruszenia art. 26a ust. 11 pkt 2 i art. 26a ust. 8 u.r. nie mogły mieć miejsca, bo ta kwestia może być dopiero rozważana w ramach rozstrzygnięcia merytorycznego. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.