II GSK 1342/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 251/10 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 28 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 251/10, oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, z następującym uzasadnieniem. [...] , - dalej: skarżący - działając jako producent rolny, wystąpił w dniu [...] czerwca 2004 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w C.e z wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2004, w którym zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni [...]ha. Decyzją z [...] grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. przyznał [...] płatność z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) do powierzchni gruntów rolnych, w kwocie [...] zł. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 2005 r. W dniu [...] grudnia 2005 r. [...] złożył oświadczenie, że w roku 2005 zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej na części obszaru objętego zobowiązaniem ONW w roku 2004, tj. na powierzchni [...] ha, w tym na części przekazanej synowi [...] na podstawie umowy darowizny zawartej w dniu [...] grudnia 2004 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]). W dniu [...] kwietnia 2006 r. [...] oświadczył, iż w dniu [...] grudnia 2004 r. przejął od ojca [...] działki ewidencyjne o łącznej powierzchni gruntów użytkowanych rolniczo tj. [...] ha. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Następnie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. postanowieniem z [...] października 2009 r., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją, a następnie we wznowionym postępowaniu decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz odmówił [...] przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 rok. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że do otrzymania płatności z tytułu ONW, uprawniony jest faktyczny użytkownik zadeklarowanych działek. Samo dysponowanie tytułem własności do gruntu nie jest podstawą przyznania płatności; decydujące znaczenie ma bowiem faktyczne władztwo osoby nad działkami, które polega na prowadzeniu na nich działalności rolniczej, zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej. Z dniem podpisania umowy darowizny, tj. [...] grudnia 2004 r., [...] zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na darowanych synowi działkach rolnych. Skarżący w oświadczeniu z dnia [...] grudnia 2005 r. podniósł, że zaprzestał prowadzenia tego rodzaju działalności na przedmiotowych działkach dopiero w 2005 r. Oświadczenie to jest w sprzeczności z treścią umowy darowizny z dnia [...] grudnia 2004 r., z której wynika, że w tym dniu nastąpiło wydanie przedmiotu darowizny. Skoro [...] w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW na rok 2004 nie był posiadaczem gruntów rolnych o powierzchni [...] ha zgłoszonych we wniosku, to w tym zakresie nie spełnił warunków wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r., Nr 73, poz. 657 ze zm.; dalej: rozporządzenie). Organ podał, że ocena stanu posiadania powinna być weryfikowana na dzień wydania decyzji w sprawie, z tym zastrzeżeniem, iż dotyczy to wyłącznie takich sytuacji, gdy decyzja zostanie wydana w roku kalendarzowym, którego dotyczy płatność. Wyzbycie się posiadania działek rolnych przed upływem roku kalendarzowego powoduje, że płatność przysługuje przejmującemu, co wynika z § 7 cyt. rozporządzenia. Ponadto z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia w związku z art. 3 ust. 3a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. 2004, Nr 10, poz. 76 ze zm.) wynika, że warunkiem przyznania producentowi rolnemu płatności ONW jest posiadanie na obszarze ONW działek rolnych o powierzchni co najmniej 1 ha, na których jest prowadzona działalność rolnicza, zaś płatność zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej. W rezultacie przesłanka posiadania winna być spełniona nie tylko na dzień wydania decyzji o przyznaniu płatności, o ile decyzja ta wydana zostanie przed upływem roku kalendarzowego, na który strona wnioskuje płatność, ale także przez cały rok kalendarzowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę na powyższą decyzję podniósł, że bezspornym jest fakt posiadania przez skarżącego, w chwili składania wniosku o przyznanie płatności ONW na 2004 r. zgłaszanych działek rolnych. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Sąd uznał, iż w dniu wydania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu płatności ONW na rok 2004 skarżący nie był już w posiadaniu wszystkich działek, bowiem część z nich, o powierzchni łącznie [...] ha, przekazał synowi w dniu [...] grudnia 2004 r. na podstawie umowy darowizny. Zdaniem WSA, stan posiadania danej nieruchomości rolnej winien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o przyznanie płatności. Płatność ONW jest udzielana na wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności ONW (§ 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego). Producentem rolnym, zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności jest osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego. Decyzje administracyjne dotyczące przyznania bądź odmowy przyznania płatności ONW mogą być podejmowane po uprzednim ustaleniu, czy producent rolny jest czy nie jest posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku. Zważywszy, iż uzyskanie płatności następuje poprzez wydanie decyzji w stosunku do określonej osoby nie sposób przyjąć, iż spełnienie warunku w postaci istnienia stanu posiadania z czasu rozstrzygania nie powinno być brane pod uwagę. Zasadą jest uwzględnianie przez organ stanu faktycznego i prawnego z daty wydawania decyzji. Warunkiem przyznania płatności jest posiadanie działek rolnych na dzień wydania decyzji. Jednocześnie z uwagi na fakt, że płatności ONW ustalane są w relacji do roku kalendarzowego, to stan posiadania powinien trwał, aż przez cały rok kalendarzowy. Wynika to ze sformułowania § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Ponadto płatność ta przyznawana jest na podstawie składanego corocznie wniosku i jest ona wypłacana od dnia 1 grudnia roku, w którym złożono dany wniosek (§ 4 ust. 1, § 6 ust. 3 i ust. 6 cyt. rozporządzenia). Decyzję w sprawie wniosku winno się natomiast wydać do dnia 30 kwietnia roku następnego (§ 6 ust. 5). W konsekwencji termin do wydania decyzji po zakończeniu roku kalendarzowego, za który przyznawana jest płatność ONW jest maksymalnym terminem do wydania rozstrzygnięcia przez organ, ale w oparciu o stan faktyczny istniejący na koniec roku kalendarzowego wymienionego we wniosku. Wobec tego przeszkodą do wypłaty producentowi rolnemu za dany rok kalendarzowy płatności ONW nie mogą być zmiany stanu faktycznego w zakresie gospodarowania na danych gruntach zaistniałe po upływie określonego we wniosku roku kalendarzowego. Natomiast zmiany stanu faktycznego zaistniałe w trakcie trwania roku kalendarzowego będą miały istotny wpływ na prawo do uzyskania płatności ONW. Sąd pierwszej instancji podniósł, że przesłanka posiadania winna być spełniona na dzień wydania decyzji o przyznaniu płatności, przy czym z uwagi na fakt, że płatności są przyznawane w relacji do roku kalendarzowego, stan posiadania powinien trwać przez cały rok kalendarzowy. Nie ma więc racji skarżący wiążąc ocenę faktu posiadania z datą, od której rozpoczyna się dokonywanie wypłat (1 grudnia). Dokonanie wypłaty jest bowiem rzeczą wtórną w stosunku do decyzji o przyznaniu płatności, stanowi jedynie realizację takiej decyzji. Sąd wskazał, że wszelkie zmiany w stanie posiadania powinny być przez wnioskodawcę zgłaszane, stosownie do rozporządzenia Komisji (UE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych systemów rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, poprzez korektę wniosku. Stosownie do art. 22 cyt. rozporządzenia Komisji zgłoszenie zmiany, wycofanie może nastąpić do czasu powiadomienia przez organ o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Z ustaleń organu wynika, że taka informacja nie wpłynęła. Skarżący ponosi zatem konsekwencje własnego działania. [...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przesłanek podmiotowo-przedmiotowych płatności ONW tj. § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r., Nr 73, poz. 657 ze zm.) polegającą na zawężeniu przesłanki prowadzenia działalności rolniczej do chwili wydawania decyzji przez organ, 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: - nie uwzględnieniu przez organ ograniczenia momentu oceny stanu posiadania działek przez producenta rolnego najdalej na dzień 15 listopada roku, w którym złożono wniosek (§ 6 pkt 5 w związku z § 6 pkt 3 cyt. rozporządzenia), - prowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie wnioskodawcy do organów państwa, z uwagi na pominięcie przy wydawaniu decyzji jego słusznego interesu (art. 8 w związku z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). W uzasadnieniu kasator stwierdził, że obowiązujące przepisy, w zakresie płatności unijnych, nie regulują obligatoryjnego czasu posiadania działek rolnych przez wnioskodawców, uprawniającego do otrzymania płatności. Przy interpretacji tych przepisów należy więc kierować się zasadami logiki i doświadczenia życiowego, regulującymi procesy agrotechniczne. Zdaniem skarżącego podejmował on autonomiczne decyzje w sprawie zagospodarowania posiadanych przez niego działek rolnych w roku 2004. Dokonał wyboru rodzaju (gatunku) upraw na poszczególnych działkach rolnych, a także zadecydował o wielkości powierzchni działek ewidencyjnych uprawianej rolniczo. Zrealizował zaplanowane uprawy, ponosząc wydatki związane z koniecznymi zabiegami agrotechnicznymi (zakup nasion, nawozów, środków ochrony roślin, usług), tym samym poniósł główny ciężar związany z uprawami zadeklarowanych zbóż, pomimo przekazania gruntów w posiadanie innych osób, pod koniec roku 2004. W związku z tym spełniał wszystkie przesłanki aby uzyskać płatności ONW. Kastor podał, że dla oceny spełnienia przez podmiot przesłanek do uzyskania płatności decydujące znaczenie ma określenie, czy dana osoba posiadała grunt przez większość roku gospodarczego (rolniczego), czy podejmowała decyzje w sprawie zagospodarowania działek, realizowała zaplanowane uprawy, ponosiła wydatki związane z koniecznymi zabiegami agrotechnicznymi itp. Przyjęcie przeciwnej tezy prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnego prawa ochrony własności, ograniczając swobodę dysponowania przez właściciela swoją nieruchomością. W obecnych stosunkach własnościowych na rynku nieruchomości (w tym również rolnych) nie powinno być żadnych ograniczeń w rozporządzaniu gruntami. Wynika to z istniejącego wolnego obrotu nieruchomościami, w ramach którego sprzedaż, zamiana, darowizna lub wydzierżawienie gruntów rolnych są czynnościami cywilnoprawnymi podejmowanymi codziennie i powszechnie. Ograniczenie możliwości rozporządzenia gruntem rolnym przez rolników ubiegających się o przyznanie płatności unijnych do czasu wydania decyzji kierownika biura powiatowego ARiMR przyznającej tą płatność, jest nieuzasadnione i sprzeczne z prawami właścicieli wynikającymi z Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje oceny, czy sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty stanowić mogą usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej uzasadniającą jej uwzględnienie. Należy przypomnieć, że dopłaty ONW stanowią jeden z elementów wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej unormowanej między innymi w obowiązujących w okresie, którego dotyczyła dopłata ONW, rozporządzeniu Rady(WE) nr 1257/1999 z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. U. U.E. L 99. 160.80)., dalej: rozp. 1257/99, a także rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 817/2004 z 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/99(Dz. U. U.E. L.04. 153. 30), dalej: rozp. 817/2004. Art. 14 rozporządzenia 1257/99 stanowi, iż rolnicy na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania mogą uzyskać wsparcie w postaci dodatków wyrównawczych przyznawanych na każdy hektar gruntów użytkowanych rolniczo przez rolników, którzy: - prowadzą działalność rolniczą na minimalnym areale, który zostanie określony, - podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarze o mniej korzystnych warunkach gospodarowania, przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego, oraz - stosują dobrą praktykę gospodarki rolnej, zgodną z potrzebą ochrony środowiska naturalnego i utrzymania terenów wiejskich, w szczególności poprzez zrównoważoną gospodarkę rolną. Rozporządzenie Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, jako akt prawa krajowego uzupełniający akt prawa wspólnotowego w § 2 ust. 1 zawiera unormowanie bezpośrednio nawiązujące do w/wym. regulacji unijnej i stanowiące, że płatność ONW udziela się producentowi rolnemu: - który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), oraz - jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. Z zestawienia cytowanych przepisów wynika wprost, że regulacja krajowa dotyczy realizacji unormowań wspólnotowych. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r., płatność ONW udziela się producentowi rolnemu do położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, sady, łąki trwałe oraz pastwiska trwałe. Zauważyć należy także, że płatności przyznawane są na podstawie corocznie składanych przez rolników wniosków, mimo iż zobowiązania jakie w związku z ubieganiem się o nie rolnik podejmuje nie zamykają się w granicach jednego roku, gdyż jednym z wymogów jest zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o mniej korzystnych warunkach gospodarowania przez okres 5 lat i zgodnie z zasadami dobrej praktyki rolniczej (art. 14 ust. 2 drugie i 3 tiret rozp.1257/99). Zbycie gospodarstwa rolnego w okresie 5 lat oznacza więc niewykonanie zobowiązania i ma ten skutek, że zbywcy dopłaty nie przysługują. Zarówno jednak prawo wspólnotowe, a za nim i prawo krajowe przewidziało możliwość uzyskania owej dopłaty przez nabywcę. Wynika to zarówno z rozp. Komisji (WE) Nr 817/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady(WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U.UE.L.04.153.30.), gdzie w art. 36 przewiduje się, że w przypadku gdy podczas ważności zobowiązania podjętego jako warunek przyznania wsparcia beneficjent przekazuje całość lub część swojego gospodarstwa innej osobie, ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres. Zgodnie natomiast z prawem krajowym tj. z treścią § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r., w brzmieniu obowiązującym do 20 marca 2005 r., w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności ONW nastąpi przeniesienie posiadania całości lub części gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu producentowi rolnemu, jeżeli w terminie 35 dni od dnia przeniesienia posiadania całości lub części gospodarstwa rolnego złoży wniosek do Kierownika Biura Powiatowego Agencji i zobowiąże się do kontynuowania działalności rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem, złożonym przez poprzedniego posiadacza rolnego. Powyższe regulacje potwierdzają tezę, że przekazującemu nie przyznaje się żadnej pomocy po przekazaniu gospodarstwa, a pomoc, o którą ubiegał się przekazujący, przyznawana jest przejmującemu w przypadku, gdy w odpowiednim czasie zwróci się o jej wypłacenie i zobowiąże się do kontynuowania działalności rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem poprzednika. Tak więc powiązanie z gospodarstwem rolnym powoduje, iż mimo zmian podmiotowych, przedmiotowo płatności te powinny dotyczyć tego samego gospodarstwa a to oznacza, że jeżeli ubiegający się o pomoc, w dacie jej przyznania już gospodarstwa nie posiadał, to pomocy nie może uzyskać. Jest to zresztą zgodne z celem pomocy dla gruntów ONW wyartykułowanym w pkt 24 preambuły do rozporządzenia Rady Nr 1257/1999 gdzie stanowi się, że wsparcie dla obszarów o mniej korzystnych warunkach gospodarowania powinno przyczyniać się do ciągłości korzystania z użytków rolnych, zachowania terenów wiejskich, utrzymania i promowania trwałych systemów gospodarki rolnej. Cele te wskazano również w art. 13 omawianego rozporządzenia, gdzie stwierdza się, że chodzi o rekompensatę dla obszarów o mniej korzystnych warunkach gospodarowania z przyczyn naturalnych w celu miedzy innymi zapewnienia korzystania z użytków rolnych. W świetle tego co wyżej powiedziano chybione są zarzuty skargi kasacyjnej i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.