I SA/Gd 251/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Orska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi R.G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 4 stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę. R. G., działając jako producent rolny, wystąpił w dniu 3 czerwca 2004 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004, w którym zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 34,28 ha. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał R. G. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 do deklarowanych powierzchni, w wysokości 6.136,12 zł. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 18 stycznia 2005 r. W dniu 30 grudnia 2005 r. R. G. złożył oświadczenie, że w roku 2005 zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej na części obszaru objętego zobowiązaniem ONW w roku 2004, tj. na powierzchni 22,85 ha, z powodu przepisania części gruntów na syna A.G. Nastąpiło to na podstawie umowy darowizny zawartej w dniu 2 grudnia 2004 r., akt notarialny Rep. A nr [...]. W dniu 21 kwietnia 2006 r. w Biurze Powiatowym ARiMR A.G. złożył oświadczenie przejmującego działki rolne, w którym oświadczył, iż w dniu 2 grudnia 2004 r. przejął od R. G. działki ewidencyjne o łącznej powierzchni gruntów użytkowanych rolniczo 13,25 ha. Postanowieniem z dnia 13 października 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] r. w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił decyzję z dnia [...] r. oraz odmówił R. G. przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 rok. Organ wskazał, że strona zadeklarowała 34,28 ha działek rolnych, natomiast powierzchnia stwierdzona w przypadku działek rolnych zgłoszonych do przedmiotowych płatności wyniosła 21,03 ha. Po rozpatrzeniu wniesionego przez R. G. odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że do otrzymania płatności z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (zwanych dalej "obszarami ONW"), uprawniony jest faktyczny użytkownik zadeklarowanych działek. Samo dysponowanie tytułem własności do gruntu nie jest więc podstawą przyznania płatności; decydujące znaczenie ma bowiem faktyczne władztwo osoby nad działkami, które polega na prowadzeniu na nich działalności rolniczej, zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej. Dyrektor ARiMR podniósł, że jak wynika z materiału dowodowego sprawy, z dniem podpisania umowy darowizny, tj. 2 grudnia 2004 r., R. G. zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na darowanych synowi działkach rolnych. Wprawdzie strona w oświadczeniu z dnia 30 grudnia 2005 r. podniosła, że zaprzestała prowadzenia tego rodzaju działalności na przedmiotowych działkach dopiero w 2005 r., jednakże oświadczenie to stoi w sprzeczności z treścią umowy darowizny z dnia 2 grudnia 2004 r., z której wynika, że w tym też dniu nastąpiło wydanie przedmiotu darowizny. Skoro R.G. w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW na rok 2004 nie był posiadaczem gruntów rolnych o powierzchni 13,25 ha zgłoszonych we wniosku, to w tym zakresie nie spełnił warunków wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r., Nr 73, poz. 657 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym. Dyrektor ARiMR podkreślił, że przepisy krajowe, w tym przepisy powyższego rozporządzenia wykonawczego, nie regulują wprost kwestii okresu posiadania gruntów, jednakże w swych regulacjach odnoszą się do roku kalendarzowego (np. § 4 ust. 1, § 6 ust. 3, § 11 ust. 1). Podobnie kwestia okresu posiadania gruntów rolnych nie została uregulowana w przepisach prawa wspólnotowego, ponieważ przyjęto, że skoro płatność odnosi się do danego roku kalendarzowego, to spełnienie przesłanek warunkujących uzyskanie płatności winno się oceniać w odniesieniu do tego właśnie roku. Zdaniem Dyrektora ARiMR ocena stanu posiadania powinna być weryfikowana na dzień wydania decyzji w sprawie, z tym zastrzeżeniem, iż dotyczy to wyłącznie takich sytuacji, gdy decyzja zostanie wydana w roku kalendarzowym, którego dotyczy płatność. Wyzbycie się posiadania działek rolnych przed upływem roku kalendarzowego powoduje, że płatność przysługuje (pod pewnymi dodatkowymi warunkami) przejmującemu, co wynika z § 7 rozporządzenia wykonawczego. Ponadto z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia w związku z art. 3 ust. 3a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. 2004, Nr 10, poz. 76 ze zm.) wynika, że warunkiem przyznania producentowi rolnemu płatności ONW jest posiadanie na obszarze ONW działek rolnych o powierzchni co najmniej 1 ha, na których jest prowadzona działalność rolnicza, zaś płatność zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej. W rezultacie przesłanka posiadania winna być spełniona nie tylko na dzień wydania decyzji o przyznaniu płatności, o ile decyzja ta wydana zostanie przed upływem roku kalendarzowego, na który strona wnioskuje płatność, ale także przez cały rok kalendarzowy. Wobec stwierdzenia, że różnica pomiędzy zadeklarowaną we wniosku powierzchnią działek rolnych a powierzchnią ustaloną przekracza 20%, na podstawie art. 32 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U.UE.L. 2001, Nr 327, str. 11) w związku z art. 70 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFPGR) (Dz.U.UE.L. 2004, Nr 153, str. 30) zastosowano sankcje w postaci odmowy przyznania stronie płatności ONW. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, zarzucając naruszenie: – art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., przez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r., Nr 73, poz. 657 ze zm.); – § 2 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego pop przez błędną wykładnię przesłanek podmiotowo-przedmiotowych płatności ONW, polegającą na zawężeniu przesłanki prowadzenia działalności rolniczej, o której mowa w art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 19999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi poprzez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia, do chwili wydania decyzji przez organ, – § 6 pkt 5 w związku z § 6 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego polegające na nieuwzględnieniu ograniczenia momentu oceny stanu posiadania działek przez producenta rolnego najdalej na dzień 15 listopada roku, w którym składany jest wniosek; – art. 8 w związku z art. 7 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowaniu w sposób podważający zaufanie wnioskodawcy do organów państwa z uwagi na pominięcie przy wydawaniu decyzji jego słusznego interesu. W uzasadnieniu skargi strona zaakcentowała, że spełniła wszystkie warunki uzyskania płatności ONW, wynikające z art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 19999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi poprzez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.U.UE.L.99.160.80), zwanego dalej rozporządzeniem 1257/1999. Przepisy nie regulują obligatoryjnego czasu posiadania działek rolnych przez wnioskodawców, uprawniającego do otrzymania płatności. Przy ich interpretacji należy więc kierować się zasadami logiki i doświadczenia życiowego, regulującymi procesy agrotechniczne. Pogląd ten znajduje uzasadnienie w § 6 pkt 5 i pkt 3 rozporządzenia wykonawczego, według których decyzje w sprawie przyznania płatności ONW wydaje się w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku, co przy założeniu, że wniosek składa się corocznie na formularzu udostępnionym przez Agencję w terminie od dnia 15 marca wskazuje, że możliwe jest wydanie decyzji jeszcze w okresie letnim roku, w którym złożono wniosek. To z kolei, kierując się poglądem przedstawionym przez organ pierwszej instancji, uprawniałoby producenta rolnego, który otrzymał już decyzję o płatności ONW, do przeniesienia posiadania gruntów chociażby we wrześniu roku, w którym składał wniosek. Wyklucza to jednocześnie przeniesienie gruntów w grudniu poprzez innego producenta, który takiej decyzji jeszcze nie otrzymał. Skarżący wskazał także na cel płatności ONW, jakim jest rekompensata za gospodarowanie na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Skarżący w 2004 r. poniósł główny ciężar związany z uprawami zadeklarowanych zbóż. Przyjęcie tezy organów prowadzi do naruszenia konstytucyjnego prawa własności przez ograniczenie swobody dysponowania przez właściciela swoją nieruchomością. Pozbawienie dopłat tych producentów rolnych, którzy przenieśli własność swoich gruntów po zakończeniu żniw i wykonaniu upraw pożniwnych, nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego. Skarży podkreślił też, że płatność ONW może być przyznana producentom rolnym kwalifikującym się do uzyskania płatności obszarowych. Z kolei warunkiem uzyskania tych ostatnich jest posiadanie gruntów rolnych i ich uprawianie przez większość roku gospodarczego, tj. do końca listopada roku, w którym składany jest wniosek. Wynika to z faktu, że do tej chwili producent rolny kończy żniwa i wszystkie uprawy pożniwne. Ponadto z art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 wynika, że skoro płatności są przekazywane raz w roku w okresie od dnia 1 grudnia, to stan faktyczny, w tym fakt posiadania, należy oceniać najdalej na dzień 30 listopada tego roku. Skarżący powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2008 r. II GSK 559/08, a także z 29 sierpnia 2007 r., II GSK 122/07. Wskazał też, że treść rozstrzygnięcia nie uwzględnia zaleceń preambuły rozporządzenia 1257/1999. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest fakt posiadania przez skarżącego, w chwili składania w dniu 3 czerwca 2004 r. wniosku o przyznanie płatności ONW na 2004 r. zgłaszanych działek rolnych. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy za bezsporny należy też uznać fakt, iż w dniu wydania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR decyzji z dnia [...] r. o przyznaniu płatności ONW na rok 2004 skarżący nie był już w posiadaniu wszystkich działek, bowiem część z nich, o powierzchni łącznie 13,25 ha, przekazał synowi w dniu 2 grudnia 2004 r. na podstawie umowy darowizny. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) płatność ONW przysługiwała producentowi rolnemu prowadzącemu działalność rolniczą na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, których powierzchnia przekracza 1 ha, jeżeli zobowiązał się on do przestrzegania wymagań wskazanych w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej, nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. U. WE L 160 z 1999, p. 80 ze zm.). Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 2 wskazanego wyżej aktu prawnego dodatki wyrównawcze stanowiące wsparcie dla rolników na obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania należą się producentom prowadzącym działalność rolniczą na minimalnym wymaganym areale upraw oraz zobowiązującym się do prowadzenia działalności rolniczej na terenie ONW przez okres minimum 5 lat od pierwszej wypłaty danego dodatku wyrównawczego. Okolicznością mającą decydujące znaczenie dla oceny legalności zaskarżonych decyzji była natomiast kwestia momentu, w którym wnioskodawca winien posiadać zgłoszone grunty. Dla organów obu instancji taką datą jest dzień wydania decyzji w sprawie, o ile decyzja wydana zostanie w roku kalendarzowym, którego dotyczy płatność. Sąd podziela w tej kwestii pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż stan posiadania danej nieruchomości rolnej winien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o przyznanie płatności (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 maja 2009 r., III SA/Po 248/09, LEX 551947, WSA w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2008 r., II SA/Rz 525/07, LEX 437611). Płatność ONW jest udzielana na wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności ONW (§ 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego). Producentem rolnym, zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności jest osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że decyzje administracyjne dotyczące przyznania bądź odmowy przyznania płatności ONW mogą być podejmowane po uprzednim ustaleniu, czy producent rolny jest czy nie jest posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku. Zważywszy, iż uzyskanie płatności następuje poprzez wydanie decyzji w stosunku do określonej osoby nie sposób przyjąć, iż spełnienie warunku w postaci istnienia stanu posiadania z czasu rozstrzygania nie powinno być brane pod uwagę. Zasadą jest uwzględnianie przez organ administracji publicznej stanu faktycznego i prawnego z daty wydawania decyzji (tak też wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r., II GSK 882/08, LEX 570311). Tak więc warunkiem przyznania płatności jest posiadanie działek rolnych na dzień wydania decyzji. Jednocześnie z uwagi na fakt, że płatności ONW ustalane są w relacji do roku kalendarzowego, to stan posiadania powinien trwać przez cały rok kalendarzowy. Wynika to chociażby ze sformułowania § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego "wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym". Ponadto płatność ta przyznawana jest na podstawie składanego corocznie wniosku i jest ona wypłacana od dnia 1 grudnia roku, w którym złożono dany wniosek (§ 4 ust. 1, § 6 ust. 3 i ust. 6 powyżej cytowanego rozporządzenia wykonawczego). Decyzję w sprawie wniosku winno się natomiast wydać do dnia 30 kwietnia roku następnego (§ 6 ust. 5). W konsekwencji termin do wydania decyzji po zakończeniu roku kalendarzowego, za który przyznawana jest płatność ONW jest maksymalnym terminem do wydania rozstrzygnięcia przez organ, ale w oparciu o stan faktyczny istniejący na koniec roku kalendarzowego wymienionego we wniosku. Z tego też względu stwierdzić należy, że przeszkodą do wypłaty producentowi rolnemu za dany rok kalendarzowy płatności ONW nie mogą być zmiany stanu faktycznego w zakresie gospodarowania na danych gruntach zaistniałe po upływie określonego we wniosku roku kalendarzowego. Natomiast zmiany stanu faktycznego zaistniałe w trakcie trwania roku kalendarzowego będą miały istotny wpływ na prawo do uzyskania płatności ONW. Podsumowując stwierdzić należy, przesłanka posiadania winna być spełniona na dzień wydania decyzji o przyznaniu płatności, przy czym z uwagi na fakt, że płatności są przyznawane w relacji do roku kalendarzowego, stan posiadania powinien trwać przez cały rok kalendarzowy. Nie ma więc racji strona skarżąca wiążąc ocenę faktu posiadania z datą, od której rozpoczyna się dokonywanie wypłat (1 grudnia). Dokonanie wypłaty jest bowiem rzeczą wtórną w stosunku do decyzji o przyznaniu płatności, stanowi jedynie realizację takiej decyzji. Jednocześnie wskazać należy, że wszelkie zmiany w stanie posiadania powinny być przez wnioskodawcę zgłaszane, stosownie do rozporządzenia Komisji (UE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych systemów rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, poprzez korektę wniosku. Stosownie do art. 22 ww. rozporządzenia (UE) zgłoszenie zmiany, wycofanie może nastąpić do czasu powiadomienia przez organ o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Z ustaleń organu wynika, że taka informacja nie wpłynęła. Skarżący ponosi zatem konsekwencje własnego działania. Z tego też względu zarzuty naruszenia art. 8 i 7 k.p.a. uznać należy za bezzasadne. Fakt, że decyzja wydana zgodnie z prawem jest dla strony niekorzystna, nie oznacza, że organy naruszyły zasadę zaufania i uwzględniania słusznego interesu strony. Wobec zatem oparcia rozstrzygnięcia o stwierdzone przez organ nieprawidłowości pomiędzy wnioskiem a stwierdzonym stanem rzeczywistym, niezgłoszenia utraty posiadania części zadeklarowanych działek, argumentacja skarżącego i powoływanie się m.in. na art. 14ust. 2 Rozporządzenia Nr 1257/1999, art. 7 Konstytucji, a także art. 6, 7 i 8 k.p.a., jest nieuzasadnione. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, będąc związany dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) nie stwierdził naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.