II GSK 1397/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 649/17 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Go 649/17 oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Decyzją z [...] marca 2014 r., udzielono skarżącemu zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej: K. D. – W. przez: P., R., G. Zezwolenie zawierało wykaz obowiązujących przystanków na trasie. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. zezwolenie zostało zmienione poprzez zmianę rozkładu jazdy stanowiącego załącznik do zezwolenia. Przewozy wykonywane przez skarżącego na podstawie powyższego zezwolenia poddane zostały dwukrotnie kontroli. W toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2017 r. stwierdzono następujące naruszenia: 1. zatrzymanie o godzinie 16:52 pojazdu na przystanku nieujętym w rozkładzie jazdy w P., "ul. L."; na przystanku tym wsiadła pasażerka jadąca do miejscowości R.; 2. zatrzymanie o godzinie 18:04 pojazdu na przystanku nieujętym w rozkładzie jazdy zlokalizowanym w G. wzdłuż A. (przed początkiem ulicy K.); na przystanku tym wysiadł jeden pasażer; 3. zatrzymanie o godzinie 18:06 pojazdu na przystanku nieujętym w rozkładzie jazdy G. PKS Zajezdnia [...]; na przystanku tym wysiadł jeden pasażer; rozkład jazdy przewiduje do odprawy pasażerów w miejscowości G. przystanki oznaczone jako "G. [...]" i "G. [...]", na których kontrolowany pojazd się zatrzymał; 4. zmianę trasy przejazdu i pominięcie przystanku końcowego oznaczonego w rozkładzie jazdy jako "W. Al. J.". Pismem z [...] maja 2017 r. (data nadania) skarżący złożył zastrzeżenia do protokołu kontroli z dnia [...] maja 2017 r. zarzucając poświadczanie nieprawdy w zakresie czasu trwania kontroli. Wyjaśnił, że zatrzymanie pojazdu na przystanku "G. zajezdnia" było spowodowane przeoczeniem właściwego przystanku przez pasażera i niezatrzymanie pojazdu byłoby równoznaczne z bezprawnym pozbawieniem wolności pasażera. Zaprzeczył również, by pominął przystanek końcowy J.". W toku kontroli przeprowadzonej w dniu 14 czerwca 2017 r. stwierdzono następujące naruszenia: 1. przyśpieszenie realizacji kursu o 8 minut. Odjazd powinien nastąpić o godz. 9:30; 2. pominięcie przystanku początkowego ujętego w obowiązującym rozkładzie jazdy, zlokalizowanego w W., oznaczonego jako W., Al. J. , z wyżej wymienionego przystanku kurs powinien rozpocząć się o godzinie 10:35, natomiast kurs rozpoczął się z przystanku pośredniego oznaczonego jako W. , C. [...], odjazd o godz. 10:45; 3. brak podanego do publicznej wiadomości rozkładu jazdy na przystanku początkowym w W. oznaczonym jako W., Al. J. . Pismem z [...] czerwca 2017 r. organ I instancji wezwał skarżącego do usunięcia uchybień stwierdzonych w trakcie kontroli przeprowadzonej [...] czerwca 2017 r. i złożenia w tym zakresie wyjaśnień. Naruszenia wskazane w protokołach kontroli z [...] maja 2017 r. i [...] czerwca 2017 r. stanowiły podstawę nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 6500 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że za zatrzymywanie w dniu [...] maja 2017 r. i dojazdu na przystankach nieujętych w rozkładzie jazdy oraz zmianę trasy przejazdu pominięcie przystanku nałożona została kara pieniężna w wysokości 3000 zł, zgodnie i l.p. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2200 z późn. zm., dalej: u.t.d.), za zmianę w dniu [...] czerwca 2017 r. ustalonej trasy przejazdu poprzez pominięcie przystanku nałożona została kara pieniężna w wysokości 3000 zł, zgodnie z l.p. 2.2.3 załącznika nr 3, za przyspieszenie w dniu [...] czerwca 2017 r. realizacji kursu nałożona została kara Pieniężna wysokości 500 zł, zgodnie z l.p. 2.2.2 załącznika nr 3. Po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę skarżącego uznając, że w ustalone przez organy okoliczności faktyczne znajdują w pełni potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, przede wszystkim zaś w protokołach kontroli, przeprowadzonych na podstawie art. 89 ust. 1 u.t.d. Sąd zwrócił uwagę, że stosownie do art. 76 k.p.a. protokoły kontroli z dnia [...] maja i [...] czerwca 2017 r., jako dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy w zakresie jego działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone i korzystają z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. W rozpoznawanej sprawie zastrzeżenia do protokołu kontroli wniósł kierowca, wyjaśniając, że zatrzymał się na przystanku "G. PKS Zajezdnia [...]" dlatego, że jeden z pasażerów nie wysiadł na przystanku "G." przez własne gapiostwo. Kierowca nie zakwestionował pozostałych ustaleń zawartych w protokole i nie wniósł żadnych zastrzeżeń do ustaleń kontrolujących w zakresie pozostałych stwierdzonych naruszeń. Zdaniem Sądu I instancji, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania przez oddalenie wniosku o przesłuchanie w charakterze świadka kierowcy na okoliczność faktycznej trasy przejazdu i zdarzeń opisanych w protokole. Zarówno skrócenie trasy przejazdu, jak i zatrzymywanie pojazdu na przystankach nieujętych w rozkładzie jazdy nie zostało w żaden sposób przez kierowcę zakwestionowane bezpośrednio po kontroli, mimo iż kierowca miał taką możliwość. Sąd podkreślił, że kierowca nie zaprzeczył, że trzykrotnie zatrzymał pojazd na przystankach nieujętych w rozkładzie jazdy, co więcej, przyznał fakt zatrzymania pojazdu na przystanku "G. Zajezdnia". Wniesione do protokołu zastrzeżenia kontrolowanego kierowcy stanowią w istocie nie zastrzeżenia do ustaleń, lecz wyjaśnienie, dlaczego do zatrzymania pojazdu doszło i stanowią próbę usprawiedliwienia oczywistego naruszenia warunków zezwolenia. Naruszenia stwierdzone w czasie kontroli w dniu [...] maja 2017 r. zostały szczegółowo w tym protokole opisane, potwierdzone przez kontrolujących i nie zakwestionowane w żaden sposób przez kierowcę, który ten protokół podpisał. Sąd zwrócił uwagę, że okoliczność skrócenia trasy przejazdu w dniu [...] maja 2017 r. została wystarczająco stwierdzona innymi dowodami w postaci wydruku ze strony internetowej przewoźnika, zawierającego podany do publicznej wiadomości rozkład jazdy. Nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania pominiecie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka pracownika parkingu, który w złożonym do akt oświadczeniu potwierdził jedynie fakt parkowania w tym dniu bliżej nieokreślonych pojazdów skarżącego. Również ustalenia organu w zakresie naruszeń stwierdzonych w dniu [...] czerwca 2017 r. nie zostały przez skarżącego podważone. Organ przesłuchał w charakterze świadków kierowców wykonujących kontrolowane kursy, a których zeznania nie podważyły ustaleń dokonanych przez kontrolujących. Podczas kontroli w tym dniu stwierdzono, że przewoźnik ponownie pominą przystanek ujęty w obowiązującym rozkładzie jazdy, a także przyspieszenie realizacji jednego z kursów o 8 minut. Sąd I instancji podkreślił, że określenie w zezwoleniu miejscowości, w których znajdują się przystanki oznacza, że przewoźnik jest uprawniony do zabierania i umożliwienia pasażerom opuszczania pojazdu wyłącznie na oznaczonych i wyposażonych we wskazany sposób przystankach. Obowiązuje go natomiast zakaz zatrzymywania się w innych miejscach w celu umożliwienia pasażerom wsiadania lub wysiadania. Wskazane więc w sprawie dowody stanowiły wystarczającą podstawę do ustalenia, że skarżący dopuścił się naruszeń art. 18b ust. 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 7, art. 18b ust. 2 pkt 2, pkt 3 i pkt 5 w z zw. z l.p. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, dających podstawę do nałożenia kary pieniężnej w łącznej kwocie 6500 zł (trzykrotne zatrzymanie pojazdu w dniu [...] maja 2017 r. na przystankach nieujętych w zezwoleniu i pominięcie jednego z przystanków, wcześniejszy odjazd z przystanku początkowego i zmianę trasy przez pominięcie jednego z przystanków w dniu [...] czerwca 2017 r.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. wydanej w sprawie [...] i utrzymanie w/w decyzji w mocy jak i decyzji ja poprzedzającej pomimo naruszenia przez organy administracji: - art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a., 9 k.p.a. 75 § 1 k.p.a., 76 § 1 k.p.a., 78 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania w sprawie materiału dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia w zasadzie jedynie na protokole kontroli, oddalając jednocześnie zgłoszony przez stronę wniosek dowodowy z przesłuchania świadka P. S., co doprowadziło do błędnego ustalenia, że skarżący wykonywał transport drogowy osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, - art. 75 § 1 k.p.a. art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyznanie rozstrzygającego znaczenia protokołowi kontroli, a co za tym idzie twierdzeniom kontrolujących, całkowitym pominięciem zeznań świadków Ł. T.i G.S., podczas gdy nie sposób przypisać większego znaczenia protokołom kontroli, co oznacza, że dokonana ocena ma charakter dowolny i stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, - art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zatrzymanie się przez kierowcę na przystanku nieobjętym rozkładem jazdy wynika z winy kierowcy (przewoźnika), podczas gdy zatrzymanie miało miejsce z uwagi na zdarzenie nieprzewidziane, którego strona nie mogła zaplanować i mu zapobiec, tj. z uwagi na okoliczności leżące po stronie pasażera. Mając na względzie powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie w celu jej ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się on rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podnoszone w niej zarzuty należało uznać za nietrafne. Na wstępie należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, organy administracji zaniechały wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a rozstrzygnięcia oparły jedynie na protokole kontroli, odmawiając uwzględnienia zgłoszonego wniosku dowodowego w postaci przesłuchania w charakterze świadka kierowcy, zaś Sąd I instancji zaakceptował tak dokonane ustalenia. Dokonana w ramach swobodnej oceny dowodów analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, a przede wszystkim zeznań kierowcy, nie mogła być skutecznie podważona przez Sąd I instancji i dlatego przyjęte ustalenia faktyczne, które służyły za podstawę rozstrzygnięcia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wypełniały znamiona przepisów prawa materialnego, które miały w tej sprawie zastosowanie. W rozpoznawanej sprawie ustalono, że kontrolujący trzykrotnie stwierdzili zatrzymanie pojazdu na przystankach nieujętych w rozkładzie jazdy. Stwierdzono również zmianę trasy przejazdu i pominięcie oznaczonego w rozkładzie jazdy przystanku końcowego. Kierowca wniósł do protokołu kontroli zastrzeżenia, wyjaśniając jedynie, że zatrzymał się na przystanku nieujętym w rozkładzie jazdy ze względu na "gapiostwo" pasażera. Nie odniósł się do pozostałych stwierdzonych naruszeń. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że okoliczność skrócenia trasy przejazdu została też stwierdzona innymi dowodami, w postaci wydruku ze strony internetowej przewoźnika, przesłuchano również w charakterze świadków kierowców, których zeznania nie podważyły ustaleń dokonanych przez kontrolujących. Należy podkreślić, że unormowanie art. 92 ust. 1 u.t.d. wymaga dla zastosowania sankcji w postaci kary pieniężnej ustalenia faktu naruszenia określonego przepisu przez przewoźnika. W rozpatrywanej sprawie organ, nakładając karę pieniężną w oparciu o art. 92 ust. 1 wyczerpująco ustalił, w oparciu o zebrane dowody, iż przewoźnik dopuścił się naruszeń art. 18 b ust. 1 pkt 2, pkt 3, i pkt. 7, art. 18b ust 2 pkt 2, pkt 3 i pkt 5 w zw. z l.p. 2.2.2 i l.p. 2.2.3 załącznika do u.t.d. W orzecznictwie przyjmuje się, że protokół z kontroli ma walor dokumentu urzędowego (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2015 r., II GSK 440/14; LEX nr 1682660), w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., zatem jego znaczenia nie sposób przecenić, gdyż obrazuje on stan faktyczny, który później jest trudny do odtworzenia. Jednakże nie można zarzucić Sądowi I instancji, że nadał mu status dowodu dominującego, rozstrzygającego. Jak już wskazano wyżej, materiał dowodowy nie ograniczał się jedynie do protokołu z kontroli, okoliczność naruszenia przepisów ustawy została dostatecznie wyjaśniona innymi dowodami i w żaden sposób nie została podważona. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wynikające z art. 78 k.p.a. uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu przez stronę podlega ograniczeniu pod względem celowości i konieczności zapewniania szybkości postępowania. Wbrew więc zarzutom skargi kasacyjnej okoliczności faktyczne istotne w sprawie zostały zatem ustalone prawidłowo na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Sąd I instancji zaakceptował i uznał za prawidłowe postępowanie organów administracji, które podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia. Organy bowiem zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, a dokonana ocena została na podstawie całego zebranego materiału dowodowego i nie nosi znamion dowolności, nie przekraczając przy tym zasady swobodnej oceny dowodów. Należy podkreślić, że ocena istotnych w sprawie okoliczności faktycznych pozostaje w gestii organów administracji, a następnie podlega kontroli Sądu, który bada czy ustalając fakty istotne w sprawie organy nie przekroczyły granic swobodnej oceny dowodów. Z tego obowiązku Sąd I instancji wywiązał się w rozpoznawanej sprawie wskazując, jakimi przesłankami kierował się akceptując ustalenia organów i wskazując, że w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji w sposób wystarczający i spełniający wymogi art. 107 § 3 k.p.a. przedstawiono motywy podjętych rozstrzygnięć, Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.