II GSK 1448/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 31 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 330/13 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności przypadających agencjom płatniczym w ramach wspólnej polityki rolnej oddala skargę kasacyjną. I Wyrokiem z dnia 22 marca 2013 r. (sygn. akt V SA/Wa 330/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę J. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego "Prezesem ARiMR") z dnia [...] marca 2012 r. (nr [...]) o odmowie umorzenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w niniejszej sprawie. Organy te stwierdziły, że pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. J. S. zwrócił się do Prezesa ARiMR o umorzenie należności w wysokości [...] zł ustalonej w decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2011 r. jako kwota nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych. Wnioskodawca uzasadnił swój wniosek tym, że w okresie pobierania dopłat poważnie zachorował. Wskazał również, że gospodarstwo przekazał synowi, który ukończył szkołę związaną z rolnictwem i chciał je przekazać za rentę strukturalną, ale miało zbyt małą powierzchnię. W toku postępowania J. S. uzupełnił swój wniosek, załączając dokumenty potwierdzające jego sytuację majątkową oraz zdrowotną. Wyjaśnił także, iż nie może zwrócić zadłużenia, ponieważ utrzymuje się z niskiej renty przyznanej czasowo do 30 czerwca 2012 r., która wystarcza na leczenie, zaś na utrzymaniu ma uczącego się syna, a żona ma rentę w niepełnym wymiarze. Prezes ARiMR nie uwzględnił wniosku strony i decyzją z dnia [...] marca 2012 r. odmówił umorzenia przedmiotowych należności, zaś Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - po rozpoznaniu odwołania strony - decyzją z dnia [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy, powołując się na treść § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. Nr 258, poz. 1747; dalej powoływanego jako "rozporządzenie RM z 21 grudnia 2010 r."), stwierdził, że przedmiotowa należność mogłaby być umorzona, jeśli byłaby równa lub mniejsza od kwoty 395,58 zł. Zdaniem Ministra, w sprawie nie wystąpiła również podstawa umorzenia w postaci wystąpienia jednej z przesłanek całkowitej nieściągalności, bowiem J. S. posiada stałe źródło utrzymania w postaci renty, jego żona posiada rentę, strona jest właścicielem samochodu marki [...], a na synu wnioskodawcy (który otrzymał od niego gospodarstwo rolne) ciąży obowiązek alimentacyjny. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Powołując się na treść art. 209 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), Sąd wyjaśnił, że należności i wierzytelności przypadające agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej mogą być umarzane na zasadach i w trybie określonym w rozporządzeniu RM z 21 grudnia 2010 r. Stwierdził, że przypadki, w których może nastąpić umorzenie należności zostały wymienione w § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 tego aktu prawnego. Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji Minister prawidłowo powołał przepisy wspomnianego rozporządzenia oraz rozważył, czy w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające umorzenie zadłużenia wnioskodawcy. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie mającym znaczenie dla rozpoznania wniosku, bowiem ustalił wysokość dochodów uzyskiwanych przez wnioskodawcę z tytułu renty oraz fakt posiadania przez niego samochodu marki [...] oraz sprzętu AGD, które mogą być przedmiotem egzekucji. Sąd podzielił również stanowisko organu administracji, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż w rozpoznawanej sprawie zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. W konsekwencji Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Ministra, że w sprawie nie wystąpiły wskazane w § 3 ust. 1 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2010 r. przesłanki całkowitej nieściągalności, których wystąpienie umożliwiałoby umorzenie należności przez Prezesa ARiMR. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy orzekające prawidłowo ustaliły również, że w sprawie brak było podstaw do umorzenia zadłużenia w oparciu o przesłankę określoną w § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2010 r., tj. gdy należność w ramach jednego programu pomocy nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według właściwego kursu euro. W niniejszej sprawie należność mogłaby być umorzona na tej podstawie, jeżeli byłaby równa lub mniejsza niż kwota 395,58 zł. Sąd pierwszej instancji uznał ponadto, że wskazywane przez skarżącego okoliczności dotyczące jego trudnej sytuacji majątkowej i zdrowotnej nie mogą być podstawą umorzenia posiadanego przez stronę zadłużenia. Przepisy nie przewidują bowiem takiej możliwości. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył J. S. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2010 r. poprzez zastosowanie tych przepisów do rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności w całości, podczas gdy stanowią one wyłącznie podstawę do działania organu z urzędu; zaś Sąd winien był zastosować przepisy art. 55, art. 56 ust. 1 pkt 6, art. 60 pkt 6 i art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ograniczył rozpatrzenie sprawy tylko w oparciu o przepisy rozporządzenia RM z 21 grudnia 2010 r., nie dopuszczając możliwości rozpoznania umorzenia należności w całości na wniosek dłużnika, w związku z ważnym jego interesem, przez co należy rozumieć np. trudną sytuację materialną dłużnika, która godzi w byt jego i najbliższych, a co w niniejszej sprawie rzeczywiście ma miejsce. Umorzenie należności o charakterze publicznoprawnym w całości jest możliwe na wniosek zobowiązanego zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, jeżeli zachodzi ważny interes dłużnika (art. 56 ust. 1 pkt 6 tej ustawy), który skarżący wykazał i w tym zakresie jego wniosek nie został rozpoznany. Natomiast Sąd dokonał niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej przepisów § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2010 r. przyjmując, że mogą one mieć zastosowanie także do rozpoznania wniosku skarżącego, podczas gdy stanowią one wyłącznie podstawę do działania organu z urzędu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Organ administracji stwierdził w szczególności, że przepisy rozporządzenia RM z 21 grudnia 2010 r. nie wykluczają możliwości umorzenia należności na wniosek strony. Wskazane przez skarżącego należności nie mogły być natomiast umorzone na podstawie art. 55 oraz art. 56 ustawy o finansach publicznych, bowiem zakres przedmiotowy tych przepisów dotyczy należności o charakterze cywilnoprawnym, zaś przedmiotowe należności zostały ustalone w drodze decyzji administracyjnej Prezesa ARiMR. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna okazała się nie mieć uzasadnionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu. Skargę kasacyjną oparto na jednej (pierwszej) podstawie kasacyjnej i jednym zarzucie: naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2010 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w miejsce art. 55, art. 56 ust. 1 pkt 5 (wymieniony w skardze art. 56 pkt 6 należy traktować jako oczywistą omyłkę pisarską, gdyż nie ma takiej jednostki redakcyjnej), art. 60 pkt 6 i art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem strony skarżącej, zastosowane przez Sąd przepisy rozporządzenia RM z 21 grudnia 2010 r. stanowią wyłącznie podstawę do działania organu z urzędu, co nie wyłącza możliwości rozpoznania umorzenia należności w całości na wniosek dłużnika, w związku z ważnym jego interesem, przez co należy rozumieć np. trudną sytuację materialną dłużnika. Z powyższym poglądem nie można się zgodzić. Strona skarżąca pomija bowiem, że rozporządzenie RM z 21 grudnia 2010 r. zostało wydane na podstawie art. 209 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, natomiast ust. 1 tego przepisu stanowi, iż "Należności i wierzytelności przypadające agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej mogą być, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty". W ten sposób ustawodawca kwestię umarzania i ulg w odniesieniu do należności i wierzytelności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej objął przepisem szczególnym, co oznacza, że została ona co do zasady wyłączona spod działania przepisów ogólnych, do których należy zaliczyć powołane przez stronę skarżącą przepisy ustawy o finansach publicznych. W tym stanie rzeczy wskazane przez stronę skarżącą art. 55, art. 56 ust. 1 pkt 5, art. 60 pkt 6 i art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie mogły mieć w niniejszej sprawie zastosowania, w związku z czym nie sposób przyjąć, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku je naruszył. Na marginesie natomiast można zwrócić uwagę na dwa poniższe zagadnienia. Po pierwsze, strona skarżąca pominęła, że w przypadku należności publicznoprawnych ulgi określone w art. 55 ustawy o finansach publicznych mogą mieć zastosowanie tylko do należności enumeratywnie określonych w art. 64 ust. 2 tej ustawy. Należności, których dotyczy sprawa niniejsza nie mieszczą się w tym katalogu, a ponadto nie zarzucono naruszenia art. 64 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Po drugie, pewne wątpliwości budzi sposób sformułowania upoważnienia ustawowego, na podstawie którego wydane zostało rozporządzenie RM z 21 grudnia 2010 r. Sformułowanie, że ma ono być wydane "z uwzględnieniem" przesłanek uzasadniających umorzenie w całości lub w części, odroczenie lub rozłożenie na raty spłaty tych należności (art. 209 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych) można rozumieć dwojako. Zarówno jako samodzielne ustalenie przez Radę Ministrów tych przesłanek, jak i jako oparcie się na przesłankach już wskazanych w ustawie o finansach publicznych i ustalenie dla każdej z nich odpowiednich zasad i trybu postępowania. W skardze kasacyjnej jednakże nie została podniesiona kwestia zgodności § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2010 r. z art. 209 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji, co uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu zarzutami skargi kasacyjnej i wskazanymi w niej przepisami prawa (art. 183 p.p.s.a.), jakiekolwiek dalsze wypowiadanie się w tym zakresie. W szczególności, że kwestia ta - z przedstawionych wyżej powodów - i tak nie miałaby wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.