II GSK 1488/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 marca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2379/11 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 marca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2379/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej powoływanej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę W. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] września 2011 r., nr [...], którą GITD utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2011 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3 000 złotych za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Sąd pierwszej instancji przyjął na podstawie ustaleń organów inspekcji transportowej, że w dniu [...] lipca 2011 r. na autostradzie A4, na 420 kilometrze, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów składający się z samochodu osobowego marki Mitsubishi Pajero wraz z przyczepą marki Palmet. Zespołem pojazdów, którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony kierował skarżący. Zatrzymany pojazd nie był wyposażony w urządzenie służące do poboru opłat elektronicznych (jednostkę pokładową viaBOX), a za przejazd na kontrolowanym odcinku drogi krajowej nie uiszczono opłaty elektroniczne określonej w przepisach ustawy o drogach publicznych na drodze wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. nr 80, poz. 433; dalej powoływane jako: rozporządzenie RM), o jakiej mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.). Z uwagi na powyższe decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na W. P. karę pieniężną w wysokości 3 000 zł za przejazd po drodze krajowej, bez uiszczenia wymaganej prawem opłaty elektronicznej. Po rozpoznaniu odwołania, GITD decyzją z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Organ administracji wyjaśnił, że podstawą wymierzenia kary pieniężnej było nieuiszczenie opłaty elektronicznej określonej w przepisach ustawy o drogach publicznych na drodze wymienionej w rozporządzeniu RM. Organ nie podzielił zasadności zarzutu błędnej wykładni pojęcia "zespołu pojazdów" i uzależnienia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej od masy całkowitej przekraczającej 3,5 tony wyłącznie przyczepy wchodzącej w skład zespołu pojazdów. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wydane w sprawie decyzje administracyjne nie noszą znamion wadliwości w rozumieniu art. 145 § 1 p.p.s.a. W ustalonym prawidłowo stanie faktycznym orzekał organ właściwy oraz działał na podstawie obowiązujących przepisów prawa i zasadnie uznał, że istnieje podstawa do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej. Za prawidłową uznał również przedstawioną przez organ wykładnię pojęcia "zespołu pojazdów". Powołując się na treść art. 13 ust. 1 pkt 3 zd. drugie ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.), który to przepis zawiera definicje pojazdu samochodowego Sąd stwierdził, że skarżący błędnie przyjmuje, iż ustawodawca definiując zespół pojazdów i wskazując jego masę całkowitą, położył nacisk na ocenę masy naczepy lub przyczepy wchodzącej w skład zespołu pojazdów a nie na ocenę masy całego zespołu. W ocenie Sądu pierwszej instancji wskazana regulacja jest jasna, jednoznaczna i wynika z niej wprost, że "masa całkowita powyżej 3,5 tony" odnosi się do całego zespołu pojazdów, gdyż zespół pojazdów składa się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej całego zespołu powyżej 3,5 tony. Nie jest zatem uprawnione rozdzielanie masy całkowitej zespołu pojazdów na pojazd i przyczepę. Stąd stan faktyczny ustalony w sprawie odpowiadał dyspozycji art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył W. P.. Zaskarżył orzeczenie w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi stosownie do art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 13 ust. 1 pkt 3 zdanie drugie ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną interpretację polegającą na ustaleniu wysokości i sposobu uiszczania opłaty za przejazd drogą publiczną, które uzależnione są od dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, poprzez zsumowanie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu oraz przyczepy wchodzącej w skład zespołu pojazdów, gdy zgodnie z dyspozycją wskazanego przepisu, w przypadku zespołu pojazdów wysokość i sposób uiszczenia opłaty, uzależniony jest od ustalenia wysokości dopuszczalnej masy całkowitej przyczepy lub naczepy, bez względu na dopuszczalną masę całkowitą pojazdu, co doprowadziło do błędnego wniosku, iż kierujący zespołem pojazdów zobowiązany jest do uiszczenia opłaty od przejazdu drogą publiczną jak pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że stan faktyczny sprawy był bezsporny, a skarżący kwestionuje wyłącznie prawidłowość rozstrzygnięcia. Podkreślił, że nie wykonuje transportu drogowego towarów oraz, że należący do niego pojazd samochodowy wchodzący w skład zespołu pojazdów jest samochodem osobowym a nie dostawczym, co na gruncie prawa unijnego ma istotne znaczenie dla oceny obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady Europy nr 2006/38/WE z dnia 17 maja 2006 r. zmieniająca dyrektywę źródłową nr 1999/62/WE miała na celu harmonizację przepisów dotyczących pobierania opłat drogowych na terenie Unii Europejskiej, od pojazdów przystosowanych do transportu towarów o masie, co najmniej równej 12 ton. Ustawodawca krajowy rozszerzył krąg podmiotów obowiązanych do uiszczania opłaty, jednakże nie sposób przyjąć, by zespół pojazdów którym kierował skarżący odpowiadał definicji pojazdu określonej w art. 2 lit c dyrektywy źródłowej. Zgodnie z ta definicją "pojazd oznacza pojazd silnikowy lub zespół pojazdów, który jest wyłącznie przeznaczony lub wyłącznie używany do transportu drogowego towarów, o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony." Zdaniem strony skarżącej przyjęta przez organy oraz Sąd pierwszej instancji, w stanie faktycznym sprawy, wykładnia spornego przepisu pozostaje w sprzeczności z powyższą definicją. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał zarzuty skargi kasacyjnej oraz wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Skarżący oparł skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 1 pkt 3 zdanie drugie ustawy o drogach publicznych. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. sformułował tezę, że w myśl powyższego przepisu korzystający z dróg publicznych zobowiązani są do uiszczania opłat elektronicznych, jeżeli poruszają się po nich m.in. zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, przy czym ustawodawca definiując pojęcie zespołu pojazdów i wskazując na jego masę całkowitą, położył nacisk na ocenę masy całkowitej całego zespołu. Innymi słowy jeżeli zespół składa się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy, to nie jest uprawnione rozdzielanie masy całkowitej zespołu na dwa jego elementy składowe, a w szczególności oddzielanie masy całkowitej pojazdu samochodowego od masy całkowitej przyczepy. Podkreślił, że odmienna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, kiedy na kierującym pojazdem samochodowym o masie całkowitej powyżej 3,5 tony po drodze krajowej płatnej ciążył obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej a na kierującym zespołem pojazdów o masach całkowitych jednostek go tworzących poniżej 3,5 tony obowiązek takowy by nie istniał. Skarżący natomiast prezentuje pogląd, iż obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej ciąży na kierującym zespołem pojazdów jeżeli masa całkowita pojazdu samochodowego nie przekracza 3,5 tony ale przekracza ją masa całkowita przyczepy lub naczepy. W stanie faktycznym sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji. Skarżący w dniu [...] lipca 2011 r. poruszał się po drodze publicznej A4 samochodem osobowym marki Mitsubishi nr rej [...] wraz z przyczepą marki Palmet [...]. Łączna masa całkowita zespołu pojazdów, którym kierował skarżący przekraczała 3,5 tony, gdyż masa całkowita samochodu osobowego wynosiła 2810 kg (rubryka F2 dowodu rejestracyjnego seria [...]) a przyczepy 1600 kg (rubryka F2 dowodu rejestracyjnego seria [...]). Wobec tak zarysowanego zagadnienia, będącego przedmiotem sporu, należy przypomnieć regulację prawną dotyczącą obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ha ust. 1 i 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazdy po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów, składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i poniżej 12 ton, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13ha ust. 6 ustawy o drogach publicznych, w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy A i S określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia, jak również klasy GP i G określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Natomiast art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych wyraźnie stanowi, że za przejazd po drodze krajowej pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: 1) bez uiszczenia tej opłaty – wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł, 2) bez uiszczenia opłaty w pełnej wysokości – wymierza się karę pieniężną w wysokości 1.500 zł. Zawarta w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych definicja zespołu pojazdów, wbrew twierdzeniu strony skarżącej nie budzi wątpliwości. Zespół pojazdów składa się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jasna, jednoznaczna i nakłada na korzystającego z drogi publicznej (każdego, niezależnie od celu przejazdu) ponoszenia opłaty za przejazd pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masy całkowitej powyżej 3,5 tony. Warunek ten odnosi się do pojazdu samochodowego (pojedynczego) jak i zespołu pojazdów składającego się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub pojazdu samochodowego i naczepy. Tylko w stosunku do autobusów ustawodawca odstąpił od tego wymogu, nakładając obowiązek uiszczenia opłaty niezależnie od masy całkowitej tego pojazdu. Gdyby przyjąć za prawidłową wykładnię proponowaną przez stronę skarżącą zbędne byłoby wprowadzenie definicji zespołu pojazdów, gdyż wystarczyłoby wskazanie tylko tonażu przyczepy lub naczepy lub wprowadzenie rozróżnienie składników zespołu, jak uczynił to ustawodawca w art. 13d ust. 3 pkt 5 ustawy o drogach publicznych. W przepisie tym wskazał w kategorii 5 pojazdów - zespoły pojazdów składające się z samochodu ciężarowego o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony i przyczepy (...). Zespoły pojazdów umieścił natomiast w kategorii 2 – pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekaraczającej 3,5 tony. Faktem jest, że uiszczanie opłaty elektronicznej, co do zasady następuje w systemie elektronicznego poboru opłat (art. 13hc ust. 1 u.d.p.), jednakże podmiot pobierający opłaty elektroniczne może umożliwić użytkownikowi drogi uiszczanie opłat bez konieczności instalacji urządzenia viaBoX (art. 13hc ust. 2 u.d.p.) i wtedy nie ma podstaw do wymierzenia kary pieniężnej (art. 13k ust. 3 u.d.p.). Kwestie te szczegółowo reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. nr 91, poz.524). Daje zatem użytkownikowi drogi publicznej kierującemu pojazdem zespolonym możliwość wyboru sposobu opłaty za przejazd drogą płatną. Naczelny Sąd Administracyjne, wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną, stwierdza że art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych nie jest sprzeczny z art. 2 pkt d) dyrektywy 1999/62/WE (w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 1 lit. e dyrektywy 2006/38/WE). Zmiany wprowadzone dyrektywą 2006/38/WE zostały implementowane do polskiego porządku prawnego ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 218, poz. 1391). Polski ustawodawca skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 7 ust. 1 dyrektywy 1999/62/WE i objął opłatą elektroniczną nie tylko samochody ciężarowe, lecz wszystkie pojazdy samochodowe i zespoły pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t oraz autobusy niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Natomiast wskazane rozporządzenie RM zakłada pobór opłat na drogach krajowych, które nie znajdują się w sieci transeuropejskiej (vide wyrok NSA z dnia 21.08.2013 r. sygn. akt II GSK 2045/12, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 13 ust. 1 pkt 3 zd. 2 ustawy o drogach publicznych za nieusprawiedliwiony i z tego też względu działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zarządzenie: 1) wyrok doręczyć: – pełnomocnikowi strony skarżącej, – organowi, 2) odnotować w rep. Katowice, 20 stycznia 2014 r.