II GSK 151/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 15 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. O. P. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1553/08 w sprawie ze skargi N. O. P. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1553/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę N. O. P. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] lutego 2008 r. o nr [...]. Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że w dniu 16 marca 2007 r. skarżąca spółka wniosła o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego al. [...] w rejonie ul. [...] – od dnia 20 kwietnia 2007 r. do dnia 19 października 2008 r. – pod nośnik reklamowy jednostronny o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2. Analiza zgromadzonych dokumentów oraz ustalone w trakcie postępowania okoliczności faktyczne sprawy pozwalały stwierdzić, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa ze względu na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w wyniku dekoncentracji kierowców. Wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami, natomiast pas drogowy al. [...], którego dotyczy wniosek pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. Funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie zatem powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego z uwagi na proces tzw. fiksacji (to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, np. na reklamie) powodujący dekoncentrację kierowców. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej jako: u.d.p.) zasadą jest, iż zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątek od tej zasady został określony w art. 39 ust. 3 u.d.p., z którego wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. W zakresie przedmiotu wyjątek ten został dodatkowo sprecyzowany w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (m.in. umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam) wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Powyższe oznacza, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest możliwe tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i tylko wtedy, gdy jest to szczególnie uzasadnione, zaś organ przy wydawaniu decyzji jest obowiązany badać, czy wnioskodawca wykazał szczególnie uzasadnione okoliczności, które pozwalają na odstąpienie od generalnego zakazu wynikającego z art. 39 ust. 1 u.d.p. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od ustawowej zasady priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i bezwzględnej ochrony pasa drogowego nie stanowi ani chęć czerpania przez miasto zysku z opłat za zajęcie pasa drogowego, ani chęć osiągnięcia zysku przez firmy reklamowe. W przedmiotowej sprawie strona nie powołała żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcia pasa drogowego pod reklamę. Wobec tego odmowa udzielenia takiej zgody była uzasadniona w szczególności z przyczyn, na które wskazywał organ administracji (zachowanie bezpieczeństwa ruchu drogowego z jednoczesnym uwzględnieniem funkcji i przeznaczenia pasa drogowego). W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako: k.p.a.). Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzone było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zarządca drogi nie musi dokonywać szczególnych ustaleń, czy w miejscu wnioskowanego posadowienia instalacji doszło do wypadków drogowych, gdyż w ramach posiadanej wiedzy o oddziaływaniu reklam tego rodzaju na zwiększający się w mieście ruch drogowy zarządca ma obowiązek działania prewencyjnego i przeciwdziałania ewentualnym negatywnym skutkom oddziaływania reklamy we wskazanej lokalizacji. W przedmiotowej sprawie organ powołał się na opinie i opracowania, z których wynika, że z uwagi na wzrost natężenia ruchu drogowego oraz liczby wypadków drogowych, reklamy umieszczone w pasie drogowym stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ocena organu nie była zatem dowolna i mieściła się w granicach uznania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła N. O. P. Spółka z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca spółka zarzuciła: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. i przyjęcie, że nośnik reklamowy skarżącej usytuowany w lokalizacji przy al. [...] w rejonie ul. [...] (lok. nr 2) w W. spełnia przesłankę powodowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz że nie można uznać niniejszego przypadku za szczególnie uzasadniony; 2) na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; powoływanej dalej jako p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę przez Sąd decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej, a tym samym przyjęcie, że wydane decyzje są zgodne z prawem, stan faktyczny niniejszej sprawy został należycie wyjaśniony, materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na jej rozstrzygnięcie, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia przez Sąd naruszenia w niniejszej sprawie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. i w konsekwencji brak uchylenia w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka podniosła, że spór w sprawie dotyczy interpretacji art. 39 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p., a przede wszystkim wykładni pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy, a także na której ze stron spoczywa obowiązek onus probandi w odniesieniu do tego zagadnienia oraz zakresu przeprowadzonego postępowania dowodowego. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowy wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego był kolejnym wnioskiem złożonym w zakresie lokalizacji omawianego nośnika reklamowego. Skarżąca niezmiennie uzyskiwała od Z. D. M. w W. zezwolenie na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym miejscu. Spółka podkreśliła, że od czasu złożenia przez nią pierwszego wniosku nie doszło do żadnych zmian w organizacji ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji. Zarzuciła, że ani organ administracji, ani Sąd pierwszej instancji nie podjęły nawet próby wyjaśnienia co rozumieją pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", dlaczego wcześniej taki przypadek zachodził, a teraz już nie zachodzi i w jakich okolicznościach dopuszczalne byłoby wydanie decyzji pozytywnej. Według skarżącej to organ administracji winien ustalić, czy zaistniał w danej sytuacji szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. i nie może tego obowiązku przerzucać na stronę. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji błędnie nie zastosował art. 40 u.d.p., który wprost odnosi się do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, w tym także w zakresie lokalizowania reklam w terenie zabudowanym, czyli sytuacji, którą obejmuje niniejsza sprawa. W ocenie skarżącej art. 39 ust. 1 u.d.p. mógłby mieć w niniejszej sprawie zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku, gdyby zaistniały okoliczności w postaci zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Ewentualne istnienie takich okoliczności powinien wykazać bezwzględnie organ wydający decyzję, nie zaś wnioskodawca. Spółka podniosła, że jedynie nadmierne nagromadzenie reklam może mieć ewentualnie wpływ na zwiększoną ilość wypadków drogowych. W przeciwnym razie jedynym racjonalnym wyjściem byłoby wprowadzenie generalnego zakazu umieszczania reklam w pasie drogowym w terenie zabudowanym. W niniejszej sprawie organ nie wykazał, że nośnik reklamowy umieszczony w wymienionej lokalizacji powoduje zagrożenie w ruchu drogowym. Tymczasem przeprowadzenie szczegółowej analizy jest tym bardziej konieczne, że chodzi o nośnik reklamowy, który wcześniej został uznany za obiekt niestwarzający zagrożenia w ruchu drogowym, gdyż skarżąca otrzymała kilkukrotnie pozytywne decyzje w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w skardze kasacyjnej nie zostało skutecznie podważone ustalenie, że umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co w świetle art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. stanowi przeszkodę dla wydania spółce wnioskowanego przez nią zezwolenia. Tym samym nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, iż zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji powinny być uchylone jako zapadłe, w ocenie skarżącej, bez wyjaśnienia przez organy administracji istotnych okoliczności sprawy i z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W sprawie zebrano dowody związane z lokalizacją omawianej reklamy, a także powołano się na znajdującą się w aktach sprawy opinię co do zagrożeń dla kierujących pojazdami, wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. W świetle wspomnianej opinii, na co wskazały organy i do czego przychylił się Sąd pierwszej instancji, reklamy stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, zaś jego natężenie w W. oraz liczba wypadków drogowych ma tendencję wzrastającą. Stąd za nietrafne należy uznać stanowisko skarżącej, że w niniejszej sprawie zajęcie pasa drogowego jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w przepisie art. 39 ust. 3 u.d.p. Z art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a więc także obiektów lub urządzeń służących umieszczaniu reklam. Wyjątek od tej zasady, określony w art. 39 ust. 3 tej ustawy, w odniesieniu do obiektów (urządzeń) służących reklamie, wymaga wykazania, że lokalizacja obiektu (urządzenia) w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, co oznacza, że zezwolenie na zlokalizowanie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia) oraz zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod taki obiekt (urządzenie) na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie powołuje się na takie okoliczności, które mogłyby wskazywać, że umieszczenie jej reklamy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Takiej okoliczności nie może stanowić tylko to, że wcześniej udzielono zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Zezwolenia te mają charakter czasowy, a wobec tego w sprawie o zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie reklam stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że raz udzielone zezwolenie powoduje, iż kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na umieszczenie w tym miejscu reklamy w pasie drogowym. Należy zauważyć, że w ustawie o drogach publicznych brak przepisu szczególnego określającego rozkład ciężaru dowodu inaczej niż wynikałoby to z przewidzianych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zasad prawdy materialnej i oficjalności. Stąd należy przyjąć, że ciężar udowodnienia, iż zachodzi wynikające z art. 39 ust. 1 u.d.p. kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym i inne wyprowadzane z przepisów tej ustawy, nie spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy. Strona ma jednak obowiązek współdziałania w wyjaśnieniu sprawy, w szczególności poprzez udostępnienie dowodów będących w wyłącznej jej dyspozycji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował dokonane na podstawie obszernego materiału dowodowego i należycie ocenione ustalenia organów obu instancji co do występowania zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ocena dowodów i ustaleń faktycznych organu dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie została skutecznie podważona w ramach podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. W świetle tych ostatnich przepisów, istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności zaskarżonego aktu normą prawną. W tym celu Sąd dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Z kolei badając legalność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zachowania reguł postępowania dowodowego, Sąd przeprowadza weryfikację aktu administracyjnego w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.