II GSK 152/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 15 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. O. P. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1456/08 w sprawie ze skargi N. O. P. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 września 2008 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1456/08, oddalił skargę N. O. P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia [...] lipca 2007 r. skarżąca spółka wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na dalsze zajęcie pasa drogowego ul. G. A. w rejonie ul. S., w celu umieszczenia jednostronnego nośnika reklamowego typu citylight o łącznej powierzchni 2,16 m2, na okres od dnia 20 lipca 2007 r. do 19 stycznia 2009 r. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] Prezydent W. odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ww. lokalizacji i zakresie. Decyzja ta wydana została w oparciu o art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), dalej: u.d.p. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, że wziął pod uwagę fakty powszechnie znane dotyczące dopuszczalnego limitu prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskowała umieszczenie reklamy, a także wyniki badań natężenia ruchu w szczycie porannym (1120 pojazdów na godzinę) i popołudniowym (750 pojazdów na godzinę) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A., założenia Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005, "Białą Księgę – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowaną w 2001 r. przez Komisję Europejską oraz opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów − Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., a także szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony. Organ podkreślił, że szczególnym rodzajem zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego są umieszczone w pasach dróg reklamy, powodujące dekoncentrację kierowców i wywołujące stan tzw. "fiksacji", tj. chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Powołując się na wyniki przeprowadzonych w USA badań organ zaznaczył, iż wykazały one proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście reklam przypadających na kilometr drogi. Reasumując, organ podał, że dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazały, że wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami. Organ zwrócił również uwagę na odległość wnioskowanej reklamy od przejścia dla pieszych, która wynosiła 10 m i była mniejsza niż wskazana w opinii Instytutu Badawczego minimalna odległość 60 m. Powyższe, w ocenie organu, uzasadniało stwierdzenie, że lokalizacja wnioskowanej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, określony w art. 39 ust. 3 u.d.p., uzasadniający wyrażenie zgody organu. W tych okolicznościach organ odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy w okresie wskazanym we wniosku. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że argumenty zawarte w odwołaniu, przy obszernych rozważaniach organu dotyczących zagadnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz jego rzetelnie dokonanych ustaleniach, nie mogą w żaden sposób wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Oddalając skargę N. O. P. Sp. z o.o., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podał, iż zgodnie z art. 39 ust. 1, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek o jakim mowa w ww. przepisie został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Sąd wyjaśnił, że zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mająca charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak prawa do wydania decyzji dowolnej. Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy zawęża uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Jeżeli więc umieszczenie obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, wówczas należy odmówić zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W ocenie Sądu I instancji istota reklamy polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny (ofensywny), by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Sąd podał, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w niej wskazanym zezwolenie wygasa co oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. W związku z tym fakt otrzymania zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia. Nie podzielono także stanowiska pełnomocnika skarżącej w zakresie interpretacji art. 39 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Sądu, w przedmiotowych sprawach - z uwagi na brzmienie ust. 3 art. 39 u.d.p - ciężarem dowodu wykazania "uzasadnionego przypadku" obarczona jest zarówno strona, jak i organ administracji. Takiego dowodu skarżąca nie przedstawiła, ograniczając się do kwestionowania ustaleń organów w przedmiocie negatywnego wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz twierdząc, iż jej nośnik reklamowy nikomu nie zagraża. Od powyższego wyroku N. O. P. Sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono: na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) i przyjęcie, że nośnik reklamowy skarżącego usytuowany w lokalizacji przy ul. G. A. w rejonie ul. S. w W. spełnia przesłankę powodowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz że nie można uznać niniejszego przypadku za szczególnie uzasadniony, przede wszystkim ze względu na charakter i parametry nośnika reklamowego, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę przez Sąd decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej, a tym samym przyjęcie, że wydane decyzje są zgodne z prawem, stan faktyczny niniejszej sprawy został należycie wyjaśniony, materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na jej rozstrzygnięcie, – art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy w jej granicach, co oznacza zupełny brak rozstrzygnięcia w stosunku okoliczności wskazanych przez skarżącą dotyczących charakteru i parametrów nośnika reklamowego jako małego nośnika typu citylight, – art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia przez Sąd naruszenia w niniejszej sprawie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych i w konsekwencji brak uchylenia w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że w tej sprawie spór dotyczy interpretacji przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p., a przede wszystkim interpretacji pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy, a także, na której ze stron spoczywa obowiązek onus probandi w odniesieniu do wspomnianego zagadnienia oraz zakresu przeprowadzenia postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie żaden z organów administracji ani Sąd, nie podjął próby wyjaśnienia co rozumie pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku". Spółka podkreśliła, że przedmiotowy wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, był kolejnym wnioskiem złożonym w zakresie lokalizacji omawianego nośnika reklamowego. Skarżąca uzyskiwała do tej pory od Zarządu Dróg Miejskich w W. zezwolenie na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym miejscu. Od czasu złożenia przez nią pierwszego wniosku nie doszło zaś do żadnych zmian w stanie faktycznym i prawnym. Ponadto, według skarżącej, to nie wnioskodawca ma przedstawić organowi argumenty przemawiające za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zadanie to spoczywa bowiem na organie, zgodnie z zasadą rozkładu ciężaru dowodowego. Spółka podała, że z treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), nie wynika obowiązek skarżącego do wykazania, że umieszczenie przez niego nośnika reklamowego w określonej lokalizacji spełnia wymagania przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. Spółka nie zgodziła się ze zdaniem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym organy szczegółowo określiły motywy swojego działania w zakresie zmiany polityki w kwestii wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem skarżącej organ nie wyjaśnił też dokładnie stanu faktycznego w niniejszej sprawie oraz nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, zaś powołane w sprawie materiały spółka określiła jako mające charakter ogólny i jako nieodnoszące się bezpośrednio do jej przypadku, wskazujące jedynie kierunki i opinie, które organ powinien wziąć pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Kasator zauważył, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do niewielkich rozmiarów nośnika reklamowego oraz okoliczności, iż nośnik ten nie jest skierowany do uwagi kierowców, lecz do pieszych. Ponadto, zdaniem skarżącej, Sąd I instancji błędnie nie zastosował art. 40 u.d.p., który wprost odnosi się do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, w tym także w zakresie lokalizowania reklam w terenie zabudowanym, czyli sytuacji którą obejmuje niniejsza sprawa. W ocenie skarżącej przepis art. 39 ust. 1 u.d.p. mógłby mieć w niniejszej sprawie zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku, gdyby zaistniały okoliczności w postaci zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Ewentualne istnienie takich okoliczności powinien w ocenie skarżącej wykazać bezwzględnie organ wydający decyzję, nie zaś wnioskodawca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach wymienionych w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi kasacyjnej usystematyzowania wymaga procedura związana z uzyskaniem zezwolenia na zlokalizowanie urządzeń i obiektów reklamowych w pasie drogowym. Przez "pas drogowy" należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Problematyka związana z ochroną pasa drogowego jest objęta uregulowaniami prawnymi zawartymi w rozdziale 4 ustawy o drogach publicznych. Przepisy ustawy o drogach publicznych przewidują generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Do tych zakazanych czynności należy m.in. lokalizacja obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1a ustawy). W pojęciu czynności, o których mowa w art. 39 ust. 1, przykładowo określonych w art. 39 ust. 1 pkt 1, mieści się również umieszczanie w pasie drogowym reklam w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy. W ustawie o drogach publicznych dopuszczono jednocześnie możliwość uchylania zakazów co do niektórych czynności wymienionych w art. 39 ust. 1. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Zakres tych czynności, które mogą być wyjątkowo podejmowane za zezwoleniem określa art. 40 ust. 1 i 2 ustawy. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w formie decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy). Przepis art. 40 ust. 1 i 2 stanowi więc rozwinięcie regulacji zawartej w art. 39 ust. 3 tej ustawy. Z tych względów należy przyjąć, że podstawą prawną decyzji administracyjnej zarówno zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na potrzeby obiektu reklamowego, jak i decyzji odmawiającej zajęcia pasa na te cele jest art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy. Z treści art. 39 ust. 3 ustawy wynika, że zezwolenie na lokalizowanie w pasie drogowym określonych obiektów lub urządzeń (które ustawodawca określa w art. 40 również jako: "zajęcie pasa drogowego" lub "umieszczanie w pasie drogowym") jest dopuszczalne w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Termin ten nie został bliżej przez ustawodawcę określony, co pozwala przyjąć, że ocena okoliczności uzasadniającej "umieszczenia" czy "lokalizacji" należy do właściwego organu administracji publicznej (zarządcy drogi). Sąd I instancji nie naruszył prawa, podzielając stanowisko organów orzekających w tej sprawie, że wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinien być rozpatrzony na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 3 i art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Jak już wspomniano, z treści art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a więc także obiektów lub urządzeń służących umieszczaniu reklam. Zatem, zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia), na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie takie, o czym była już mowa, ma charakter czasowy. Toteż, w sprawie o zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy zlokalizowanie reklamy w konkretnym miejscu stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. O tym zaś, czy w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" decydowały ustalenia faktyczne. Sąd I instancji uznał, iż dokonane przez organ ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego, gdyż zebrano dowody związane z lokalizacją omawianej reklamy, a także powołano się na znajdującą się w aktach sprawy opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. W świetle wspomnianej opinii, co podkreśliły organy i do czego przychylił się Sąd I instancji, reklamy stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, zaś jego natężenie w W. oraz liczba wypadków drogowych ma tendencję wzrastającą. Stąd też Sąd I instancji podkreślił, iż organy wydając w tej sprawie decyzje odmowne trafnie zwróciły uwagę, iż priorytet ma realizacja programu poprawiającego bezpieczeństwo na drogach o wysokim natężeniu ruchu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu jakoby ciężar udowodnienia, że zachodzi wynikające z art. 39 ust. 1 kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym i inne wyprowadzane z przepisów tej ustawy, w całości spoczywał na wnioskodawcy. Pogląd taki pozostaje w sprzeczności z zasadami prawdy materialnej i oficjalności (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). W ustawie o drogach publicznych brak przepisu szczególnego określającego inaczej rozkład ciężaru dowodu. Ewentualność stosowania analogii do zasad stosowanych w ramach prawa cywilnego materialnego i procesowego nie znajduje uzasadnienia. Można jedynie rozważać, jak daleko sięga obowiązek współdziałania strony w wyjaśnieniu sprawy, w szczególności poprzez udostępnienie dowodów będących w wyłącznej jej dyspozycji. Niemniej przeto Sąd I instancji zasadnie zaakceptował dokonane na podstawie obszernego materiału dowodowego i należycie ocenione ustalenia organów obu instancji co do występowania zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wobec tego uwagi Sądu I instancji co do ciężaru dowodu pozostają bez wpływu na ocenę zgodności wyroku z prawem. Powyższa ocena dowodów i ustaleń faktycznych organu dokonana przez Sąd I instancji nie została skutecznie podważona w skardze kasacyjnej w ramach podniesionego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. W świetle tych ostatnich przepisów, istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności zaskarżonego aktu z normą prawną. W tym celu Sąd dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Z kolei badając legalność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zachowania reguł postępowania dowodowego, Sąd przeprowadza weryfikację aktu administracyjnego w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy w stosunku do okoliczności wskazanych przez skarżącego dotyczących charakteru i parametrów nośnika reklamowego jako małego nośnika typu citylight. Zauważyć należy, iż zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać także należy, iż rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza natomiast, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym. Ponadto przepis ten jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy Sąd I instancji nie zauważył, czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił. Na marginesie podnieść należy, iż przepisy ustawy o drogach publicznych nie rozróżniają nośników reklamowych na nośniki typu "citylight". Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.