II GSK 1578/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A]Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Gl 656/16 w sprawie ze skargi [A] Spółki z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A] Spółki z o.o. w B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach 2700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Gliwicach, wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Gl 656/16, oddalił skargę [A] Sp. z o.o. (dalej także: "Spółka") w B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej (DIC) w Katowicach z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej. W dniu 9 lipca 2014 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w Bielsku - Białej przeprowadzili w lokalu [...] w B., w którym działalność gospodarczą prowadził Z.M., kontrolę w zakresie przestrzegania przepisów regulujących urządzanie i prowadzenie gier hazardowych. Na podstawie umowy z dnia 5 maja 2014 r. ustalono, że wymieniony wynajął Spółce 10 m2 powierzchni pod działalność rozrywkową i hazardową w zamian za czynsz najmu. W trakcie kontroli stwierdzono urządzenie o nazwie ULTIMATE nr [...]. Przeprowadzona gra kontrolna na tym urządzeniu pokazała, że gry na nim mają charakter losowy, bowiem ich wynik uzależniony jest wyłącznie od przypadku, a nie od umiejętności grającego. Gry organizowane są w celach komercyjnych – warunkiem udziału w grze jest zakredytowanie urządzenia gotówką. Powyższe ustalenia potwierdziła opinia biegłego sądowego z zakresu informatyki, telekomunikacji i automatów do gier. W oparciu o powyższe Naczelnik Urzędu Celnego (NUC) w Bielsku-Białej stwierdził, że gry urządzane na przedmiotowym urządzeniu spełniają definicję gry na automatach w rozumieniu przepisów ustawy z dnia z 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540 ze zm. – dalej: "u.g.h.") i decyzją z dnia 13 lutego 2015 r. nr 335000-UAGR-9288-630/2014/SS wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry. Uznał bowiem, że Spółka jako właściciel przedmiotowego urządzenia nie posiada wydanej przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych koncesji na prowadzenie kasyna gry w kontrolowanym lokalu, a zatem jest urządzającym gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. DIC w Katowicach, decyzją z dnia [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie NUC w Bielsku-Białej. Powołując się na ustalenia dokonane w toku kontroli, w tym eksperymentu przeprowadzonego przez organ I instancji stwierdził, że urządzenie, którego dotyczy sprawa to urządzenie elektroniczne przeznaczone do rozgrywania gier zawierających element losowości (bębny obracały się z szybkością nie pozwalającą na identyfikację poszczególnych symboli i zatrzymywały się samoczynnie bez udziału gracza). Gry na tym urządzeniu to gry o wygrane rzeczowe w postaci punktów kredytowych umożliwiających dalszą grę bez konieczności uiszczenia stawki za udział w grze. Z kolei umiejscowienie automatu w ogólnie dostępnym lokalu oraz wyposażenie tego automatu wskazują na prowadzenie gier o charakterze komercyjnym – warunkiem jego uruchomienia jest zakredytowanie przez grającego wybraną kwotą pieniędzy, za którą grający wykupuje czas gry oraz otrzymuje określoną liczbę punktów kredytowych przeznaczonych na prowadzenie gier. Gry urządzane na automacie ULTIMATE spełniają zatem definicję gier określoną w art. 2 ust. 3, ust. 4 u.g.h. Przywołując regulację art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 u.g.h. organ odwoławczy wskazał, że karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry, którym w warunkach niniejszej sprawy jest niewątpliwie Spółka. Odnosząc się do zarzutów odwołania DIC wskazał, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. (sygn. akt C-213/11, C-214/11, C-217/11 Fortuna i inni) nie poruszał kwestii przepisów stanowiących podstawę prawną kwestionowanej decyzji. Ponadto, Trybunał nie przesądził o technicznym charakterze rozważanych przepisów, a wskazał jedynie na możliwość takiego uznania w przypadku ustalenia, że przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. W ocenie DIC, norma prawna zawarta w art. 6 ust. 1 i art. 89 u.g.h. nie stanowi przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego. Z racji bowiem materii jaką wskazany art. 89 u.g.h. reguluje, tj. kwestie odpowiedzialności finansowej za działanie niezgodne z przepisami ustawy, nie wprowadza on istotnych warunków mających wpływ na właściwości czy też sprzedaż produktu jakim jest automat do gry o niskich wygranych. W ocenie DIC, przepisy u.g.h. są częścią polskiego systemu prawnego i do czasu utraty ich obowiązywania organy, realizując zasadę praworządności, mają nie tylko prawo, ale i obowiązek ich stosowania. Realizacja natomiast przez organy ustawowych kompetencji i stosowanie przepisów powszechnie obowiązujących nie mogą być traktowane jako naruszenie prawa. Organ powołał się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 marca 2015 r. (P 4/14), w którym uznano zgodność art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. oraz art. 14 ust. 1 u.g.h. z art. 2 i art. 7 w zw. z art. 9 oraz art. 20 i art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 6 u.g.h. poprzez jego niezastosowanie w sprawie DIC wyjaśnił, że ustalenie charakteru gier urządzanych na automatach nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia Ministra Finansów ani opinii jednostki certyfikującej. To do organu prowadzącego postępowanie należy ustalenie, czy skontrolowane urządzenie jest automatem w rozumieniu przepisów u.g.h. Wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r. WSA w Gliwicach oddalił skargę Spółki na decyzję DIC z [...] marca 2016 r. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie przeprowadzone niewadliwie przez organy administracji celnej postępowanie pozwoliło na ustalenie, że gry na ujawnionym w trakcie kontroli urządzeniu posiadają cechy, które kwalifikują je jako gry w rozumieniu art. 2 ust. 5 u.g.h., tj. są grami na urządzeniach elektronicznych organizowanymi w celach komercyjnych, a gra ma charakter losowy; jej wynik nie zależy bowiem od umiejętności gracza, który nie ma realnego wpływu na to w jakiej konfiguracji zatrzymują się i układają symbole skutkujące wygraną. Wyczerpuje to przesłanki określone w art. 2 ust. 5 u.g.h. W sprawie nie jest sporne, że urządzenie eksploatowane było w lokalu niebędącym kasynem gry, bez wymaganej koncesji na prowadzenie kasyna gry w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.g.h., a także nie posiadało poświadczeń rejestracji oraz umieszczonego numeru rejestracji, o którym mowa w art. 23a u.g.h. Istota sporu dotyczyła natomiast zasadności wydania przez organ celny decyzji o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej, w sytuacji braku notyfikacji Komisji Europejskiej przepisów u.g.h. Odnosząc się do powyższego Sąd odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 16 maja 2016 r. (II GPS 1/16), w której Sąd ten jednoznacznie rozstrzygnął wątpliwości dotyczące stosowania u.g.h. i nakładania kar pieniężnych za urządzanie gier poza kasynem. W uchwale tej NSA stwierdził, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy. Co więcej, urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r. także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. WSA wskazał, że uchwała ta ma moc wiążącą na podstawie art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "P.p.s.a.").Sąd odwołał się także do wyroku TSUE z dnia 13 października 2016 r. (C-303/15), w którym orzeczono, że artykuł 1 dyrektywy 98/34/WE w brzmieniu zmienionym na mocy dyrektywy 98/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lipca 1998 r. należy interpretować w ten sposób, że przepis krajowy, taki jak ten będący przedmiotem postępowania głównego, nie wchodzi w zakres pojęcia "przepisów technicznych" w rozumieniu tej dyrektywy, podlegających obowiązkowi zgłoszenia na podstawie art. 8 ust. 1 tej samej dyrektywy, którego naruszenie jest poddane sankcji w postaci braku możliwości stosowania takiego przepisu. Dodał przy tym, że nie należy uznać art. 6 ust. 1 u.g.h. za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34. W konkluzji Sąd podniósł, że skoro zatem za urządzającego gry na automatach poza kasynem w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. uznana powinna zostać osoba stwarzająca komuś odpowiednie warunki do udziału w grach na automatach poza kasynem gry, a taki stan rzeczy został w przedmiotowej sprawie bezspornie wykazany w odniesieniu do skarżącej, tym samym zasadnie organy stwierdziły, że za urządzającego gry na automacie poza kasynem gry należy uznać właściciela urządzeń. Wyrok powyższy Spółka zakwestionowała w całości w drodze skargi kasacyjnej zarzucając – na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego w postaci art. 14 ust. 1 u.g.h. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że można go zastosować w sprawie w sytuacji, gdy przepis ten w dacie czynu nie był poddany obowiązkowej notyfikacji, a jest "przepisem technicznym" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE i jako taki nie może być stosowany przez organy władzy publicznej w stosunku do osób prywatnych – zarówno fizycznych, jak i prawnych; a przepis ten stanowi normę dopełniającą podstawę wymierzenia sankcji przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2. Na wypadek nieuwzględnienia tego zarzutu skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie jako podstawy prawnej wymierzenia kary normy zawartej w art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h., która jest skierowana do podmiotów mających koncesję na prowadzenie kasyna, w sytuacji gdy sprawa powinna być rozstrzygana w świetle dyspozycji art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 1 u.g.h. (dot. urządzania gier hazardowych bez koncesji). W oparciu o powyższe Spółka wniosła o uchylenie wyroku wraz z poprzedzającymi go decyzjami organów administracji I i II instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odpowiadając na skargę kasacyjną DIC wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Zaskarżony wyrok WSA w Gliwicach nie narusza prawa w sposób opisany w zarzutach naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty postawione w petitum skargi kasacyjnej są chybione, gdyż zostały sformułowane z pominięciem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 1/16, nie tylko prawidłowo cytowanej przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, ale także przez Sąd prawidłowo interpretowanej - tak co do treści uchwały i płynących z niej konsekwencji prawnych, jak też co do jej mocy wiążącej na podstawie art. 269 § 1 P.p.s.a. W powołanej uchwale przyjęto, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.) i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry. Stanowisko wyrażone w uchwale w pełni podziela Sąd w obecnym składzie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, funkcja realizowana przez art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych nadaje temu przepisowi samoistny charakter w relacji do art. 14 ust. 1 tej ustawy, co uzasadnia pogląd o braku podstaw do odmowy jego stosowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Nie jest bowiem tak, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych pozostaje w tak ścisłym funkcjonalnym związku z technicznym przepisem art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, który zawsze i bezwarunkowo - a więc, bez względu na elementy i okoliczności konkretnych stanów faktycznych - uzasadnia odmowę jego zastosowania, jako podstawy nałożenia kary pieniężnej, ilekroć podmiot urządzający gry na automatach czyni to poza kasynem gry. Przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych ma wszelkie cechy przepisu nakładającego sankcję administracyjną, za zachowania niezgodne z prawem, których nie można zamknąć jedynie w zakazie urządzania gier poza kasynem gry. Nie jest tym samym prawidłowe wnioskowanie - bez dostrzegania ogółu uwag TSUE zawartych w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 i wyłącznie ze sformułowania o technicznym charakterze art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych - o zwolnieniu z jakichkolwiek obowiązków i ograniczeń w ramach prowadzenia działalności w dziedzinie hazardu. Przypomnieć również trzeba, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale II GPS 1/16, przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych jest adresowany do każdego, kto w sposób w nim opisany, a więc sprzeczny z ustawą, urządza gry na automatach. "Urządzający" gry na automatach poza kasynem gry, nawet wówczas, gdy urządza je bez koncesji lub zezwolenia - od 14 lipca 2011 r. także bez zgłoszenia lub wymaganej rejestracji automatu lub urządzenia do gry - podlegać będzie zatem karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, nie zaś karze pieniężnej przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych. W konsekwencji przyjęcia zasadności zastosowania w sprawie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie przepisów art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych stwierdzić należy, że wobec ustalenia, że skarżąca urządzała gry na automacie poza kasynem gry, uzasadnione było wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o powołane przepisy prawa. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).