II GSK 1579/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Andrzej Skoczylas Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 2 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Ke 74/14 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz J. M. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Ke 74/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę J. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. J. M. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych należności składkowych. Powołał się na swoją trudną sytuację majątkową, podał, że toczy się postępowanie przed PFRON w sprawie refundacji składek, zmarła jego matka, a on reguluje bieżące zobowiązania wobec ZUS. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], podpisaną przez Zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS w K., Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił J. M. umorzenia należności z tytułu składek na: Fundusz Ubezpieczenia Społecznego za okres od września 2008 r. do czerwca 2013 r. w łącznej kwocie 41229,39 zł, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres od września 2008 r. do czerwca 2013 r. w łącznej kwocie 17970,61 zł i Fundusz Pracy za okres od października 2008 r. do czerwca 2013 r. w łącznej kwocie 3567,70 zł. Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy organ decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ ustalił, że zaległości w zapłacie składek na ubezpieczenie własne powstały w związku z prowadzoną przez wnioskodawcę działalnością gospodarczą w zakresie wyrobów [...]. Wyjaśnił, że wnioskodawca po raz pierwszy wystąpił o umorzenie zaległości składkowych w listopadzie 2008 r. Po rozpoznaniu tego wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. umorzył należności na FUS i FP za okres od lutego 2007 r. do sierpnia 2008 r., natomiast na FUZ za okres od czerwca 1999 r. do sierpnia 2008 r. W ocenie organu, w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna okoliczność określona w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm. – powoływanej dalej jako u.s.u.s.), pozwalająca na umorzenie należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności. J. M. jest bowiem współwłaścicielem dwóch nieruchomości położonych w K. przy ul. [...] (¼ udziału w nieruchomości zabudowanej o powierzchni 1730 m2) oraz przy ul. [...] (½ udziału w nieruchomości gruntowej o powierzchni 2074 m2), nadal prowadzi działalność gospodarczą, a także pobiera świadczenie rentowe, z którego prowadzona jest skuteczna egzekucja należności składkowych. W związku z tym organ prowadził postępowanie na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365) zawierającego wytyczne pomocne przy rozstrzyganiu konkretnych przypadków. Organ ustalił, że skarżący uzyskuje rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy w wysokości 637,92 zł brutto, z której po potrąceniach egzekucyjnych pozostaje mu kwota 402,03 zł. Z oświadczenia skarżącego, książki przychodów i rozchodów oraz deklaracji podatkowych za lata 2010-2012 wynikało, że prowadzona działalność gospodarcza przynosi straty, i które w 2010 r. wynosiły 3124,55 zł, w 2011 r. – 3222,90 zł, w 2012 r. – 5784,03 zł, a w okresie rozliczeniowym od stycznia do lipca 2013 r. – 2345,54 zł. Organ stwierdził, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest rozwiedziony, posiada dwoje dzieci – syna P. (31 lat) całkowicie niezdolnego do pracy i córkę M. (23 lata), którą alimentował. W wyroku rozwodowym Sąd ustalił prawo do korzystania z domu przy ul. [...] w K. Pomimo współkorzystania z domu przez byłą żonę i córkę, strona nie podała, w jakiej części poszczególne osoby partycypują w kosztach utrzymania nieruchomości. J. M. posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, choruje na [...]. Nie korzysta z form pomocy społecznej, jedynie ze wsparcia rodziny. Poza zadłużeniem wobec ZUS nie posiada innych zobowiązań. Zdaniem organu, przedstawione we wniosku okoliczności, tj. postępowanie przed PFRON w przedmiocie refundacji składek na ubezpieczenie społeczne oraz uiszczenie składek za lipiec i sierpień 2013 r., świadczą o możliwości zorganizowania potrzebnych środków pieniężnych. Umorzenie przedmiotowych zaległości stanowiłoby przyzwolenie na stosowanie praktyk polegających na generowaniu długu i czynieniu z ZUS instytucji charytatywnej, wspierającej dłużników w ich problemach życiowych. J. M. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., podnosząc, że opłacenie zaległych składek pozbawiłoby go możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych, a z powodu przewlekłej choroby, która go dotknęła, nie ma możliwości uzyskać środków na opłacenie należności wobec ZUS. Podał, że we własnym zakresie ponosi koszty utrzymania domu w całości. Źródło dochodu stanowi świadczenie rentowe, otrzymuje również pomoc od rodziny. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że z uwagi na okoliczność, iż skarżący jest współwłaścicielem dwóch nieruchomości oraz uzyskuje stały dochód, z którego prowadzona jest skuteczna egzekucja, w sprawie nie mógł zostać zastosowany art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Wobec tego, organ prawidłowo dokonał analizy sytuacji skarżącego pod kątem przesłanek zawartych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. W ocenie Sądu I instancji, organ poprawnie przeanalizował sytuację majątkową skarżącego w kontekście przesłanek wymienionych w przytoczonych przepisach. Dokonał szczegółowej analizy dochodów uzyskiwanych przez skarżącego z prowadzonej działalności gospodarczej oraz z tytułu pobieranego świadczenia rentowego oraz prawidłowo stwierdził, że skarżący jest współwłaścicielem dwóch nieruchomości, a zatem ma możliwość uregulowania powstałego zadłużenia, chociażby poprzez zbycie udziału. Organ nie pominął również wydatków strony związanych z utrzymaniem mieszkania, zakupem żywności i lekarstw oraz uwzględnił okoliczności związane z zadłużeniem. Sąd I instancji uznał, że wprawdzie sytuacja majątkowa i życiowa skarżącego nie jest łatwa, ale trudności finansowe i życiowe nie mogą przesądzać o zasadności umorzenia zaległych należności. Podstawa umorzenia należności została bowiem stworzona dla przypadków wyjątkowych, a nawet drastycznych, powstałych z przyczyn całkowicie niezależnych od dłużnika. O spełnieniu przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. można mówić w przypadku istnienia konkretnych, jednoznacznych dowodów wskazujących na krytyczną sytuację materialną lub zdrowotną wnioskodawcy bądź członka rodziny. Zdaniem Sądu I instancji, skarżący ma zapewnione warunki bytowe, utrzymuje się z renty. Ze świadczenia prowadzona jest wprawdzie egzekucja, jednakże kwota, która jest wypłacana, pozwala mu na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Skarżący nie ma nikogo na utrzymaniu, nie dotknęło go również żadne nadzwyczajne zdarzenie, takie jak np. klęska żywiołowa. Problemy zdrowotne nie wyeliminowały go z rynku pracy, skoro mimo orzeczonego stopnia niepełnosprawności prowadzi działalność gospodarczą. J. M. zaskarżył wyrok WSA w K. z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Ke 74/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym: a) art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie kontroli sądowej zaskarżonej decyzji w kontekście zarzutów podniesionych w skardze, b) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie kontroli zaskarżonej decyzji w granicach sprawy, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ administracji prawa materialnego, tj.: - § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w zw. z art. 28 ust. 3a i 3b oraz art. 32 u.s.u.s., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż mimo wykazania przez skarżącego przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia organ odmówił umorzenia należności z tytułu składek, - art. 66 ust. 1 i 4, 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. oraz § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie statutu ZUS (Dz. U. Nr 18, poz. 93), a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania, a decyzja organu wydana w pierwszej instancji była nieważna jako wydana przez nieuprawniony organ, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 9, 15, 77 § 1, 107 § 3, 156 § 1 pkt 1 k.p.a wobec braku istotnych ustaleń faktycznych dotyczących skutków dla skarżącego dokonywania spłaty należności z tytułu składek oraz braku ustalenia organu właściwego do wydania decyzji w pierwszej instancji a także zakresu samoistnych kompetencji zastępcy dyrektora oddziału ZUS, e) art. 141 § 4 poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skargi i niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, f) art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo istnienia ku temu przesłanek. Ponadto skarżący postawił zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.: - § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w zw. z art. 28 ust. 3a i 3b oraz art. 32 u.s.u.s. polegające na przyjęciu, że przesłanką negatywną dla umorzenia należności z tytułu składek na podstawie powyższych przepisów jest taka sytuacja majątkowa zobowiązanego, która powoduje potencjalną ich ściągalność, - art. 66 ust. 1 i 4, 83 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 u.s.u.s. oraz § 2 ust. 3 pkt 2 i § 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie statutu ZUS, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż decyzja organu wydana w pierwszej instancji przez zastępcę dyrektora działającego bez upoważnienia była nieważna jako wydana przez nieuprawniony organ. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął, że decyzja ZUS z dnia [...] października 2013 r. wydana w pierwszej instancji jest nieważna na skutek wydania jej przez nieuprawnioną osobę, tj. Zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS, który nie powołał się na właściwe upoważnienie. Zgodnie z § 28 ust. 1 pkt 8 regulaminu organizacyjnego ZUS sprawy związane z umarzaniem należności należą do kompetencji dyrektora oddziału ZUS. Zgodnie zaś z § 29 ust. 1 pkt 8 regulaminu organizacyjnego, zastępca dyrektora oddziału może podejmować decyzje nie zastrzeżone do kompetencji dyrektora oddziału. W związku z powyższym, wydanie decyzji w sprawie odmowy umorzenia składek przez zastępcę dyrektora oddziału w ramach własnych kompetencji, bez powołania się na posiadanie w tym zakresie upoważnienia dyrektora oddziału, który zgodnie z regulaminem organizacyjnym ZUS jest organem właściwym do rozstrzygnięć w tych sprawach, uzasadnia zarzut nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji. Skarżący stwierdził ponadto, że ustalenia faktyczne organu w zaskarżonej decyzji koncentrowały się na wykazaniu, iż należności z tytułu składek mogą podlegać ściągnięciu z majątku skarżącego. Tymczasem skarżący we wniosku, a następnie w skardze do WSA, podnosił przede wszystkim zarzuty związane ze skutkami, jakie powoduje przymusowe ściąganie należności z tytułu składek w jego sytuacji życiowej. Organ, ustalając stan faktyczny, był zatem zobowiązany do dokonania ustaleń dotyczących nie tylko samego stanu majątkowego, ale także sfery skutków, jakie pociągnie dla skarżącego spłata należności. Takich ustaleń organ nie poczynił. Zdaniem skarżącego, dowody przedłożone przez niego potwierdzały, że opłacanie należności z tytułu składek pociąga dla niego zbyt ciężkie skutki i powoduje brak możliwości zaspokojenia potrzeb życiowych. Niskie stałe źródło dochodu, którym jest świadczenie rentowe oraz ograniczenia zdrowotne nie pozwalają skarżącemu na dokonanie spłaty należności z tytułu składek bez uszczerbku dla zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Niewątpliwie kwota 402 zł miesięcznie z tytułu świadczenia rentowego nie może być uznana za wystarczającą do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżący podkreślił również, że organ pominął okoliczność jego przewlekłej choroby i związanych z tym ograniczeń w pozyskiwaniu większych dochodów. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie podstawą wydania decyzji odmawiającej umorzenia należności składkowych był art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., w myśl którego Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Z kolei w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. ustawodawca przewidział, że w sprawach dotyczących umarzania składek, od decyzji ZUS stronie przysługuje prawo wniesienia do Prezesa ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ministra. Przepis ten określa adresata wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (Prezesa ZUS), nie zmieniając jednak ogólnej reguły, iż decyzje "w obu instancjach" wydaje Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w imieniu którego może działać tak jego Prezes jak i prawidłowo umocowani dyrektorzy poszczególnych oddziałów. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który stanowi załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 18, poz. 93), Prezes Zakładu może upoważnić pracowników Zakładu do wydawania decyzji w określonych przez niego sprawach. W niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] października 2013 r. odmawiająca umorzenia należności z tytułu składek została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS w K. – D. S.. Podpis ten nie został opatrzony pieczęcią "z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych". Ponadto w aktach administracyjnych sprawy brak jest upoważnienia dla Zastępcy Dyrektora Oddziału do wydawania w imieniu Zakładu decyzji o umorzeniu należności składkowych. Okoliczność ta uszła uwadze Sądu I instancji Z uwagi na powyższe należy zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, że Sąd I instancji, pomijając kwestię prawidłowości upoważnienia pracownika ZUS do wydania decyzji I instancji, zaniechał dokonania kontroli zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Sąd I instancji nie ustalił bowiem w sposób jednoznaczny, czy decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2013 r. została podpisana przez osobę upoważnioną do wydania takiej decyzji. Brak takiego upoważnienia stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Sąd I instancji zbada zatem okoliczność, czy podpisując decyzję z dnia [...] października 2013 r. Zastępca Dyrektora Oddziału ZUS był właściwie upoważniony do działania w imieniu Zakładu. Biorąc wszystko powyższe pod uwagę, należy uznać, że na uwzględnienie zasługiwał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. W tym stanie rzeczy odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest przedwczesne. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).