II GSK 1581/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1195/13 w sprawie ze skargi Z. B. Spółki z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G., 2. zasądza od Z. B. Spółki z o.o. w P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r. (sygn. akt II SA/Gl 1195/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), uwzględnił skargę Z. Spółki z o.o. z siedzibą w [...], uchylając skarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "GITD") z dnia [...] kwietnia 2013 r., która utrzymywała w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "WITD") z dnia [...] listopada 2012 r. o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej w wysokości 5000 zł z tytułu nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenie rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Ponadto Sąd orzekł, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Organy administracji rozpoznawały sprawę dwukrotnie, bowiem poprzednia decyzja WITD z dnia [...] kwietnia 2012 r. została uchylona przez GITD decyzją z dnia [...] września 2012 r. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie w ponownym postępowaniu. Organy te stwierdziły, że w dniu [...] kwietnia 2012 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości [...] inspektorzy transportu drogowego dokonali kontroli zespołu pojazdów (ciągnik i naczepa), kierowanego przez P. S., który odbywał międzynarodowy transport drogowy rzeczy w imieniu Z. Sp. z o.o. W toku kontroli ustalono, że w momencie zatrzymania o godz. 16:45 w cyfrowym urządzeniu rejestrującym znajdowała się karta kierowcy, na której zarejestrowano odpoczynek kierowcy, mimo że pojazd się poruszał. Kontrola wykazała również, że do nadajnika sygnału przy skrzyni biegów został przyłożony magnes, który powodował zakłócenie sygnału i rejestrację odpoczynku w czasie faktycznej jazdy. Kontrolujący przesłuchali ponadto w charakterze świadka kierowcę, który zeznał m.in. że przed bramkami na autostradzie [...] założył magnes na czujnik ruchu, albowiem chciał dojechać do siedziby firmy w [...] mimo kończącego się okresu jazdy, przy czym dodał, że nikt go do tego nie namawiał, magnes miał w domu, pracodawca nie zmusza go do przekraczania norm czasu pracy, przy zatrudnieniu był przeszkolony z przepisów dotyczących wykonywania przewozu drogowego, jego pensja zależy od przejechanych kilometrów. Za stwierdzone naruszenie kierowca został ukarany mandatem karnym. WITD wszczął również postępowanie administracyjne w stosunku do skarżącej spółki. W toku tego postępowania spółka złożyła wyjaśnienia, z których wynikało, że zaplanowany transport był tak zorganizowany, aby kierowca mógł go wykonać bez naruszania przepisów o czasie pracy, trasa z bazy do miejsca załadunku zajęła około 4 godzin 15 minut, w drogę powrotną kierowca wyjechał mając do dyspozycji 4 godziny i 30 minut, a także dodatkową godzinę jazdy po odbyciu 45 minut odpoczynku. Spółka nadesłała również m.in. protokół okresowego szkolenia z [...] marca 2012 r. dotyczącego czasu pracy kierowców, a także kopię prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2012 r. (sygn. [...]), którym uniewinniono M. K., jako zarządzającego transportem w skarżącej spółce, od zarzutu naruszenia przepisów o stosowaniu urządzeń rejestrujących, tj. o popełnienie wykroczenia z art. 92 ust. 3, zał. nr 2, lp. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.). Rozpoznając sprawę, organy administracji uznały, że spółka dopuściła się naruszenia, o jakim mowa w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, za co należało wymierzyć jej karę pieniężną w wysokości określonej w tym przepisie (5000 zł), przy czym jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia wskazano również art. 92a ust. 1-3, art. 92b, art. 92c i art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 15 rozporządzenia nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z dnia 11 kwietnia 2006 r., s. 1 ze zm.; dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 561/2006"). W ocenie organów, w sprawie nie wystąpiły okoliczności, o jakich mowa w art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, które wyłączałyby odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy za naruszenia jakich dopuścił się kierowca kontrolowanego przewozu. Przedłożone przez stronę oświadczenia kierowcy (o znajomości przepisów i obowiązków dotyczących czasu pracy kierowców oraz że samowolnie i bez wiedzy strony dopuścił się ingerencji w zapisy tachografu cyfrowego) nie stanowią - zdaniem organów administracji - podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Również szkolenia organizowane przez stronę nie odniosły, w ocenie organów, zamierzonego celu, gdyż stworzony system motywacyjny nie został zrealizowany przez kierowcę, który zeznał do protokołu przesłuchania, że jego pensja jest uzależniona od wykonywanych kilometrów. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd podzielił wprawdzie stanowisko GITD, że odpowiedzialność administracyjna podmiotów, wykonujących przewóz drogowy za naruszenie obowiązków i warunków takiego przewozu, nie jest oparta na zasadzie winy, lecz ryzyka i ma charakter obiektywny w tym sensie, że jest warunkowana faktem stwierdzenia naruszenia. Zdaniem Sądu, odpowiedzialność ta nie ma jednak charakteru absolutnego, bowiem ustawa o transporcie drogowym przewiduje sytuacje, w których do wszczęcia postępowania lub nałożenia kary nie dochodzi - uregulowane w art. 92b i art. 93c tej ustawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sprawie niewątpliwie nie zostały wykazane okoliczności, które umożliwiałyby zastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Za zasadne uznał Sąd jednak zarzuty skarżącej, że powoływane przez nią okoliczności skierowane były na wykazanie, że ze swej strony stworzyła takie warunki wykonywania przewozów, które gwarantowały przestrzeganie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów. Natomiast organ pominął uregulowanie zawarte w art. 92b ustawy o transporcie drogowym, nie poddając jej analizie i nie kwalifikując argumentów strony na podstawie przesłanek tego przepisu, dotyczącego kar za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku. Sąd dodał, że stwierdzone naruszenie zostało przez organy zakwalifikowane jako odpowiadające przypadkom przewidzianym w załączniku nr 3 pod pozycją 6.2..1. (nierejestrowanie na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości, aktywności ideowcy przebytej drogi). Kierowca rejestrował bowiem odpoczynek, co motywował chęcią kontynuowania jazdy mimo kończącego się czasu jazdy. Skutkiem powyższego było - zdaniem Sądu - naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców. W związku z tym Sąd uznał, że organ w pierwszej kolejności powinien rozważyć prawidłowość dokonanej kwalifikacji naruszenia i odnieść się do kwestii, czy rejestrowanie stanu niezgodnego z rzeczywistością (czyli fałszowanie zapisu) winno być uznane z przypadek z pkt 6.2.1. załącznika nr 3, przy czym dla rozstrzygnięcia tej kwestii, oprócz wykładni ustawy, konieczne jest zweryfikowanie zapisów urządzenia. W zależności od ustaleń, organ powinien rozważyć argumenty strony w kontekście przesłanek określonych w art. 92b ustawy o transporcie drogowym, czyli zbadania zachowania przez przedsiębiorcę standardów organizacji i dyscypliny pracy oraz wynagradzania zapobiegającego naruszeniom przepisów i zagrażających bezpieczeństwu ruchu. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył GITD. Zaskarżył wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: - lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 13 i art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r., s. 8 ze zm.; dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 3821/85"), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że zachowanie kierowcy polegające na przyłożeniu magnesu do czujnika ruchu tachografu i poprzez to nierejestrowanie jego rzeczywistych aktywności w postaci prowadzenia pojazdu, prędkości poruszającego się pojazdu oraz przebytej przez ten pojazd drogi nie wyczerpywało znamion rzeczonego naruszenia z lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w postaci nierejestrowania za pomocą cyfrowego urządzenia rejestrującego na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi; - art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że norma ta może znaleźć zastosowanie także do naruszeń dotyczących stosowania urządzeń rejestrujących - tachografów, a tym samym i niewłaściwe zastosowanie wskazanej normy do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, podczas gdy treść art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym jest jednoznaczna i nie pozostawia wątpliwości, że jej hipoteza odnosi się wyłącznie do naruszeń w zakresie przestrzegania przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów odpoczynku kierowcy, a jako przepis o charakterze wyjątkowym nie może być w żadnym razie interpretowana w sposób rozszerzający; - art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że norma ta mogłaby hipotetycznie znaleźć zastosowanie także do naruszenia stwierdzonego w niniejszej sprawie, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy (vide: protokół zeznania kierowcy z dnia [...].04.2012 r.) wskazuje, że strona nie zapewniła prawidłowych zasad wynagradzania, niezawierających składników wynagrodzenia zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego poprzez uzależnianie wynagrodzenia kierowcy od przejechanych kilometrów, co już uniemożliwia zastosowanie ww. przepisu. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Z treści tego przepisu wyraźnie bowiem wynika, że zawęża on swoje zastosowanie do przypadków, gdy ujawnione naruszenia dotyczą przestrzegania przez kierowców przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów odpoczynku, natomiast norma ta nie może znaleźć zastosowania w sprawach, których przedmiotem są naruszenia odnoszące się do zasad obsługi i stosowania urządzeń rejestrujących - tachografów. Tego rodzaju naruszenia, których dopuszczają się kierowcy, całkowicie wykluczają bowiem możliwość jakiejkolwiek weryfikacji przestrzegania przez nich norm socjalnych, a tym samym także oceny systemu ich faktycznej pracy przyjętego w przedsiębiorstwie oraz jego właściwej organizacji i nadzoru nad nim ze strony przedsiębiorcy. Kasator dodał, że rozporządzenie nr 3821/85 wprost przewiduje zakaz fałszowania, likwidowania i niszczenia danych zarejestrowanych w tachografie. Niedozwolone jest podłączanie do tachografu jakichkolwiek urządzeń mających lub mogących mieć wpływ na prawidłową pracę urządzenia rejestrującego. Przedsiębiorca obowiązany jest wydawać we wspomnianym zakresie wytyczne kierowcom oraz kontrolować przestrzeganie wynikających z przepisów prawa zasad funkcjonowania urządzeń rejestrujących montowanych w środkach transportu, którymi wykonywany jest transport drogowy oraz ponosi ewentualną odpowiedzialność za naruszenia w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zawierała uzasadnioną podstawę, ponieważ zasadnie organ zarzucił naruszenie "art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że norma ta może znaleźć zastosowanie także do naruszeń dotyczących stosowania urządzeń rejestrujących - tachografów, a tym samym i niewłaściwe zastosowanie wskazanej normy do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, podczas gdy treść art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym jest jednoznaczna i nie pozostawia wątpliwości, że jej hipoteza odnosi się wyłącznie do naruszeń w zakresie przestrzegania przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów odpoczynku kierowcy, a jako przepis o charakterze wyjątkowym nie może być w żadnym razie interpretowana w sposób rozszerzający". Rację ma bowiem organ, że art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie może mieć zastosowania przy wymierzaniu kary za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Wspomniany przepis ma bowiem zastosowanie do naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, a nie do ingerencji w działanie urządzeń rejestrujących. Nawet jeżeli celem tej ingerencji było lub miało być w konsekwencji naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, gdyż ich naruszenie nie stanowi przecież warunku ukarania za ingerencję w urządzenia rejestrujące. Z tego względu zaskarżony wyrok należało uchylić. Ponadto organ zarzucił naruszenie "art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że norma ta mogłaby hipotetycznie znaleźć zastosowanie także do naruszenia stwierdzonego w niniejszej sprawie, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy (vide: protokół zeznania kierowcy z dnia [...].04.2012 r.) wskazuje, że strona nie zapewniła prawidłowych zasad wynagradzania, niezawierających składników wynagrodzenia zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego poprzez uzależnianie wynagrodzenia kierowcy od przejechanych kilometrów, co już uniemożliwia zastosowanie ww. przepisu". Zarzut ten nawiązuje do art. 92b ust.1 pkt 2) tej ustawy, ale ponieważ – jak wskazano wyżej – w sprawie niniejszej nie ma zastosowania cały ust. 1 art. 92, to tym samym nie może mieć zastosowania art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Z tego względu dalsze prowadzenie rozważań w tym zakresie byłoby bezprzedmiotowe. Natomiast ani do uwzględnienia, ani nawet do rozpoznania nie nadawał się pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, tj. naruszenie "lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 13 i art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r., s 8 ze zm.; dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 3821/85"), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że zachowanie kierowcy polegające na przyłożeniu magnesu do czujnika ruchu tachografu i poprzez to nierejestrowanie jego rzeczywistych aktywności w postaci prowadzenia pojazdu, prędkości poruszającego się pojazdu oraz przebytej przez ten pojazd drogi nie wyczerpywało znamion rzeczonego naruszenia z lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w postaci nierejestrowania za pomocą cyfrowego urządzenia rejestrującego na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi". Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu, należy w pierwszym rzędzie zwrócić uwagę, że podstawą skargi kasacyjnej w każdym przypadku musi być naruszenie przepisu prawa, czy to materialnego, czy to procesowego. Naruszenie "lp" załącznika, czyli liczby porządkowej nie jest naruszeniem przepisu prawa, a ponadto pozostaje wątpliwe czy zachowanie jakiegokolwiek podmiotu w ogóle może naruszać liczbę porządkową jakiegokolwiek istniejącego załącznika lub tabeli. Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 6 k.p.a. "organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa", a jak stanowi art. 7 Konstytucji "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Również Konstytucja w art. 87 wylicza obowiązujące w Polsce źródła prawa, które stanowią podstawę działania organów administracji i nie są tam wskazane jako samoistne źródło prawa żadne załączniki do czegokolwiek i ich liczby porządkowe. Stosowanie zatem załączników do ustaw jako samodzielnej podstawy prawnej z pominięciem samych ustaw stanowi rażące naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji. Jeżeli więc podstawą zarzutu miało być naruszenie przepisu nakazującego nałożenie kary pieniężnej za naruszenie opisane pod lp 6.2.1. Załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, to należało wskazać przede wszystkim jej art. 92a ust. 1. Tymczasem organ w ogóle pominął ustawę, z którą załącznik ten jest powiązany – co należy rozumieć jako samodzielne stosowanie tego załącznika w oderwaniu od samej ustawy – oraz całe polskie ustawodawstwo, lecz powiązał go bezpośrednio z art. 13 i art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, choć nie jest to załącznik do tego aktu prawnego. Jednocześnie brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia, jaki związek zachodzi pomiędzy polskim taryfikatorem kar za poszczególne naruszenia, a przepisami prawa wspólnotowego, które nic nie mówią o karaniu, ale o obowiązkach kierowców i ich pracodawców. Pomimo, że wniesiona w sprawie skarga kasacyjna została oparta tylko na pierwszej podstawie kasacyjnej (naruszenie prawa materialnego), Naczelny Sąd Administracyjny nie skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., albowiem uznał, że kwestia odpowiedzialności strony powinna być ponownie rozważona w kontekście wszystkich przepisów prawa materialnego, zarówno tych, które nakładają obowiązek ukarania, jak i ekskulpujących. Ze wskazanych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.