II GSK 1583/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Myślińska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B., K. C. i P. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 415/13 w sprawie ze skargi M. B., K. C. i P. K. na czynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu naliczenia opłat za prawo do dysponowania częstotliwością radiową postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 415/13, odrzucił skargę M. B., K. C. oraz P. K. na czynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie zmiany sposobu naliczenia opłat za prawo do dysponowania częstotliwością radiową, z następującym uzasadnieniem. W 2004 r. Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty – obecnie Urzędu Komunikacji Elektronicznej udzielił M. B., K. C. oraz P. K. pozwolenia radiowego nr [...] na używanie radiowych urządzeń nadawczych lub nadawczo-odbiorczych. Od sierpnia do listopada 2011 r. Prezes UKE informował skarżących, że w wyniku przeprowadzenia postępowania w zakresie prawidłowości naliczania opłat za prawo do korzystania z częstotliwości, pobieranych z tytułu ww. pozwolenia zaistniała konieczność zweryfikowania opłat naliczonych za lata 2006-2010. Organ wyjaśnił, że do wyliczania ww. opłat stosował stawkę wynikającą z pkt 1 załącznika nr 1 w zakresie relacji: stacja bazowa – stacja ruchoma rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005 r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz. U. z 2005 r., nr 24, poz. 196 ze zm.), podczas gdy dla przedmiotowego pozwolenia powinna być zastosowana stawka wprawdzie wynikająca z pkt 1 załącznika nr 1 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r., ale w zakresie relacji: stacja bazowa – stacja bazowa, przy uwzględnieniu § 4 i § 5 ust. 1 tego rozporządzenia. Prezes UKE wskazał ostatecznie, że jest to kwota 13.200 złotych rocznie. W dniu [...] listopada 2011 r. skarżący wnieśli m.in. o umorzenie całości należności z tytułu opłat wraz z odsetkami za zwłokę oraz o podanie podstawy prawnej wyliczenia tych opłat, zarzucając jednocześnie, że organ w latach 2006-2010 wprowadzał ich w błąd co do ich wysokości. W odpowiedzi Prezes UKE wskazał, że za prawo do wykorzystywania częstotliwości skarżący obowiązani byli – zgodnie z art. 185 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r., nr 171 poz. 1800 ze zm.; dalej: p.t.) uiszczać roczne opłaty. Stosownie do art. 185 ust. 11 p.t. wysokość tych opłat oraz terminy i sposób ich uiszczania określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005 r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz. U. Nr 24, poz. 196 ze zm.) Pismem z dnia [...] października 2012 r. Prezes UKE wyjaśnił, że znajdujący się w ww. pozwoleniu zapis dotyczący uprawnienia do wnoszenia opłaty za to pozwolenie w wysokości 50% stawki nie miał w niniejszym przypadku zastosowania, gdyż na obszarze wskazanym w pozwoleniu nie było innego użytkownika tych kanałów niż skarżący, a więc współużytkowanie – uprawniające do zastosowania niższej stawki – nie zaistniało. Reasumując organ podał, że przez cały okres ważności przedmiotowego pozwolenia skarżący wykorzystywali przyznane kanały samodzielnie i z tego tytułu nie przysługiwało im uprawnienie unormowane w § 4 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r., a w konsekwencji zaistniała konieczność dokonania ponownej korekty opłat. Skarżący w odpowiedzi na ww. pismo stwierdzili, że stanowisko organu rażąco narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7, art. 9 oraz art. 155 k.p.a.) i nie znajduje oparcia w obowiązujących normach prawa materialnego. Podnieśli, że decyzja udzielająca im pozwolenia ważna była do [...] listopada 2009 r. i nie ma możliwości jej zmiany w chwili obecnej, gdyż już nie istnieje. W piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. organ podał, że analiza sprawy w zakresie weryfikacji opłat za prawo do dysponowania częstotliwością, z uwzględnieniem faktu wyłączności użytkowania kanałów przez skarżących potwierdza stanowisko wyrażone w piśmie z [...] października 2012 r. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. skarżący wezwali Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa wywołanego stanowiskiem wyrażonym w piśmie z dnia [...] października 2012 r., a następnie potwierdzonym w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. Wskazali, że niedopuszczalnym jest dokonywanie korekty opłat za pozwolenie, które straciło moc [...] listopada 2009 r., tj. osiem lat po jego wydaniu. Organ w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. wskazał, że obowiązek uiszczenia ww. opłaty powstaje z mocy prawa, a wysokość oraz terminy jej zapłaty bezwzględnie wynikają z obowiązujących przepisów prawa. Mając to na uwadze organ stwierdził, że nie naruszył prawa, więc wniosek o usunięcie takiego naruszenia jest bezpodstawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę skarżących na powyższe pismo Prezesa UKE z dnia [...] października 2012 r. Wskazał, że zaskarżona czynność Prezesa UKE de facto stanowi informację skierowaną przez ten organ do skarżących, że opłaty zostały uiszczone w niewłaściwej wysokości, a co za tym idzie o konieczności uregulowania tych zaległości. W ocenie Sądu bezspornym jest, że obowiązek uiszczania opłat za prawo do dysponowania częstotliwością wynika wprost z art. 185 p.t. Przepis ten jasno określa także w jaki sposób uiszcza się taką opłatę. Konsekwencją tego jest, że obowiązek taki nie jest nakładany w drodze decyzji administracyjnej lub w formie innej władczej działalności właściwego organu administracji publicznej, skierowanej do skonkretyzowanego pomiotu. Odnośnie zaś sposobu naliczania oraz terminu zapłaty, to te kwestie reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia z 8 lutego 2005 r., wydane w oparciu o delegację zawartą w art. 185 ust. 11 p.t. Na podstawie tego aktu skarżący "sami byli w stanie określić" wysokość należnej opłaty za pozwolenie, a chcąc ewentualnie zastosować zwolnienie wprowadzone w § 4 tego rozporządzenia, mogli zwrócić się do organu o udzielenie informacji, czy oprócz nich jakiś inny podmiot w tym samym okresie korzystał jeszcze na tym terenie z kanałów radiowych. Zdaniem Sądu, konsekwencją tego, że przedmiotowa opłata nie podlegała ustalaniu ani określaniu przez organ decyzjami administracyjnymi jest to, że również w razie zakwestionowania wysokości opłaty przez podmiot zobowiązany do jej uiszczenia stanowisko organu regulującego nie może zostać wyrażone w drodze decyzji administracyjnej, chyba że przepisy ustawowe przewidywałyby taką formę działania organu w tym zakresie. Z ustawy Prawo telekomunikacyjne nie wynika, aby organ regulacyjny mógł rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej o wysokości opłaty i odsetek za zwłokę. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżonego stanowiska Prezesa UKE wyrażonego w piśmie z [...] października 2012 r. nie można uznać za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest to bowiem informacja skierowana przez Prezesa UKE do skarżących, która nie kreuje po ich stronie praw i obowiązków. Informacja ta jedynie dotyczy obowiązku, jaki spoczywa na skarżących, jednakże obowiązek ten wynika z mocy prawa i w żadnym razie jego istnienie nie jest uzależnione od władczego działania Prezesa UKE. Biorąc bowiem pod uwagę treść tego pisma, Sąd stwierdził, że nie sposób uznać je za akt administracyjny wydany w indywidualnej sprawie, który określałby na zewnątrz organu administracyjnego jakiekolwiek prawa, bądź obowiązki konkretnie oznaczonego podmiotu, w indywidualnie oznaczonej sprawie administracyjnej. Zdaniem Sądu zaskarżone pismo jako nieobjęte zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co w konsekwencji skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyli M. B., K. C. i P. K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że stanowisko zawarte w treści pisma Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Delegatura w Ł. z dnia [...] października 2012 r. wraz z załącznikami w postaci trzech korekt zwiększających należności z tytułu dysponowania częstotliwością (za lata 2007-2009), będącymi jednocześnie wezwaniem do zapłaty, nie stanowi czynności materialno-technicznej, ani też czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w dniu [...] listopada 2004 r. Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty udzielił skarżącym w formie decyzji pozwolenia radiowego na "współużytkowanie" kanałów radiowych, co zostało określone wprost w tabeli w pkt 1 załącznika do pozwolenia. O charakterze zatem oraz zakresie wykorzystania przyznanych częstotliwości zdecydowała treść decyzji (pozwolenia). Decyzja ta nie została zaskarżona, obowiązywała więc w niezmienionej formie jako decyzja ostateczna do jej wyekspirowania, tj. do dnia [...] listopada 2009 r. Prezes UKE – w formie pisemnej informacji z dnia [...] października 2012 r. wraz z trzema korektami zwiększającymi należność za prawo do dysponowania częstotliwością – dokonał zmiany treści decyzji z 2004 r., nakładając na skarżących obowiązek zapłaty łącznej kwoty 38.500 zł, pomimo iż przedmiotowa decyzja już nie obowiązywała. Kasator stwierdził, że okoliczność ta, mająca istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia, została pominięta przez Sąd I instancji. Sąd pominął bowiem treść pozwolenia radiowego, a w szczególności zakres tego pozwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podnieść należy, że wezwanie skarżących przez Urząd Komunikacji Elektronicznej Delegaturę w ł. do uiszczenia podwyższonych opłat za lata 2007-2009 za prawo do wykorzystywania częstotliwości radiowych miało miejsce pod rządami ustaw z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005 r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz. U. Nr 24, poz. 196 ze zm.). Pod rządami cyt. aktów prawnych udzielone zostało pozwolenie z dnia [...] listopada 2004 r., o którym mowa w zaskarżonym wyroku i skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 185 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego podmiot, który uzyskał prawo do dysponowania częstotliwością w rezerwacji częstotliwości, uiszcza roczne opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością. Natomiast przepis art. 187 cyt. ustawy stanowi, iż do opłat, o których mowa w art. 183-185, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, iż brak jest przepisu prawa materialnego pozwalającego na wydanie decyzji administracyjnej w sprawie opłat. Takiej możliwości nie przewidywał art. 185 Prawa telekomunikacyjnego. W art. 185 ust. 11 cyt. ustawy upoważniono Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat, o którym mowa w ust. 1, terminów i sposobu ich uiszczenia. W cyt. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005 r. określono szczegółowo wysokość oraz sposób obliczania poszczególnych opłat za używanie częstotliwości. Również z tego aktu prawnego nie wynika, aby opłaty, o których mowa w art. 185 Prawa telekomunikacyjnego, mogły być ustalane poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie NSA i aczkolwiek wyrażone zostało na tle poprzednio obowiązującego stanu prawnego, to zasługuje na pełną aprobatę w aktualnym stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie (por. wyrok NSa z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 340/05, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 652/08). Podkreślić jednak należy, że z § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia wynika, że do ustalenia wysokości opłaty w poszczególnych służbach radio-komunikacyjnych przyjmuje się warunki wykorzystywania częstotliwości oraz dane dotyczące lokalizacji stacji nadawczych lub nadawczo-odbiorczych lub dane dotyczące obrazu, na którym mogą być wykorzystywane częstotliwości określone w decyzji przyznającej prawo do dysponowania częstotliwością lub jej wykorzystywania z zastrzeżeniem wysokości limitów określonych w ustawie. W aktach sprawy brak jest decyzji przyznającej prawo do dysponowania częstotliwością. Sąd I instancji nie analizował kwestii podnoszonych w skardze kasacyjnej dotyczących rozstrzygnięcia przedmiotową decyzją ostateczną m.in. o "współużytkowaniu" kanałów i jego wpływu na ustalenie wysokości opłat. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 188 Prawa telekomunikacyjnego w zakresie nieuregulowanym w ustawie do opłat, o których mowa w art. 183-185 stosuje się odpowiednio przepisy rozdziałów 5-9 działu III Ordynacji podatkowej. Przepisy, które należy stosować odpowiednio, regulują takie zagadnienia jak zaległości podatkowe, wygaśnięcie zobowiązania poprzez potrącenie, ulgi w spłacie, umorzenie zobowiązania, naliczanie odsetek za zwłokę, nadpłatę, przedawnienie, a więc także regulują uprawnienia i zobowiązania strony w związku z obowiązkiem uiszczania opłat. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego przysługuje także na inne niż decyzje i postanowienia indywidualne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, jeżeli dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Opłaty, o których mowa w art. 185 Prawa telekomunikacyjnego należą do tego rodzaju obowiązków. Brak formy decyzji administracyjnej nie pozbawia strony dochodzenia swoich racji w zakresie naliczenia opłat w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez organami administracji i przed sądem administracyjnym. Błędny jest zatem pogląd Sądu I instancji, gdy twierdzi, że stanowisko organu dotyczące wysokości i sposobu ustalenia opłat stanowi informację skierowaną do skarżących. "Konieczność dokonania ponownej korekty opłat", jak określono w piśmie z dnia [...] października 2012 r., polegającej faktycznie na dokonaniu przez organ zmianie w sposobie ich obliczenia za wykorzystywanie częstotliwości należy traktować jako czynność z zakresu administracji publicznej, która podlega kontroli na drodze sądowej. Zadaniem Sądu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie rozpoznanie skargi jako wniesionej w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.