II GSK 1668/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2578/17 w sprawie ze skargi J.D. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 26 października 2017 r., nr PR.61.1.2017.EF.1 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie prowadzenia niezgodnej z przepisami reklamy apteki ogólnodostępnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 28 marca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2578/17, oddalił skargę J.D. (dalej: skarżący) na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: Główny Inspektor, GIF) z 26 października 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie prowadzenia niezgodnej z przepisami reklamy apteki ogólnodostępnej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Pismem z 3 grudnia 2015 r. skarżący zawiadomił Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach (dalej: WIF, organ pierwszej instancji) o podejrzeniu prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki ogólnodostępnej pn. "[...]", zlokalizowanej w S. przy ul. [...], poprzez zamieszczenie w biuletynie informacyjnym S. w S. reklamy leków "[...]". Decyzją z 18 lipca 2016 r. organ pierwszej instancji umorzył w całości postępowanie w sprawie podejrzenia naruszenia przez prowadzącą wskazaną aptekę G. sp. z o.o. sp. k. w K. (dalej: spółka) art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2016 r. poz. 2142 ze zm., dalej jako: p.f.). Jak wynika z akt sprawy spółka nie wniosła odwołania od tej decyzji. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego od powyższej decyzji WIF skierowanej do spółki i umarzającej postępowanie w sprawie naruszenia przez nią art. 94a ust. 1 p.f. W uzasadnieniu Główny Inspektor, powołując się na treść art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej jako: k.p.a.) wskazał, że skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z 18 lipca 2016 r., która rozstrzygała o uprawnieniach i obowiązkach innego podmiotu, tj. G. sp. z o.o. sp. k. w K. Zdaniem GIF skarżący nie wykazał, że przysługuje mu interes prawny do złożenia odwołania od tej decyzji, ponadto brak jest przepisu, z którego ten interes prawny można by wywieść. W skardze na to postanowienie skarżący zarzucił m.in., że organy nie wykazały, że nie miał on przymiotu strony legitymującego do złożenia odwołania. Podał, że w piśmie z 21 marca 2016 r. GIF wytknął błędy popełnione przez organ pierwszej instancji w postępowaniu administracyjnym w sprawie prowadzenia niedozwolonej reklamy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wniósł o jej oddalenie. WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.) oddalił skargę. Za nieuzasadnioną WSA uznał argumentację skargi sprowadzającą się do przekonania skarżącego o niekonsekwentnym działaniu GIF w zakresie ustalenia posiadania przez niego statusu strony w sprawie zakończonej decyzją umarzającą postępowanie dotyczące podejrzenia naruszenia przez spółkę art. 94a ust. 1 p.f. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że na skutek zawiadomienia skarżącego, GIF przekazał sprawę Wojewódzkiemu Inspektorowi Farmaceutycznemu w trybie art. 115 ust. 1 pkt 3 p.f. i polecił jej rozpatrzenie. W konsekwencji, WIF pismem z 11 kwietnia 2016 r. zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia art. 94a ust. 1 p.f. Czynności o których skarżący wspomina w skardze, podejmowane przez organy Inspekcji Farmaceutycznej po złożeniu zawiadomienia w dniu 3 grudnia 2015 r., miały zatem miejsce przed wszczęciem postępowania dotyczącego naruszenia art. 94a ust. 1 p.f. i dotyczyły wyłącznie tej kwestii i nie mogą świadczyć o tym, że GIF przyznał skarżącemu status strony w tej sprawie. Skoro zatem organ uznał, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w złożeniu odwołania od decyzji umarzającej postępowanie wobec spółki, to w ocenie WSA prawidłowo, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych, tj. z powodu wniesienia go przez podmiot niemający do tego legitymacji. Skargę kasacyjną wniósł J.D. i wskazując na udzielone mu przez działających w S. farmaceutów pełnomocnictwo, zarzucił: - nietrafność i nieskuteczność podjętego przez WSA rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczenia odwołania aptekarzy prywatnych aptek z S.; - przeprowadzenie rozprawy w dniu 28 marca na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym bez przesłuchania świadków celem wyjaśnienia zaistniałego wykroczenia nielegalnej reklamy leków w cenach detalicznych na rzecz apteki sieciowej "[...]" w S. ul. [...]; - niezauważenie przez WSA dwuznacznej postawy Głównego Inspektora poprzez zajęcie rozbieżnych stanowisk w sprawie udowodnionej przez aptekarzy zabronionej reklamy leków w cenach detalicznych, czego dowodem jest pismo GIF z 21 marca 2016 r., co skutkowało "podzieleniem aptekarzy na równych i równiejszych" w zakresie możliwości prowadzenia reklamy leków w cenach detalicznych, co WSA potwierdził. W uzasadnieniu wskazano, że WSA przyjął – za organem – nieuprawnione stwierdzenie, że skarżący określający się jako pełnomocnik aptekarzy nie reprezentuje żadnej organizacji, czy stowarzyszenia, lecz występuje we własnym imieniu. Na wezwanie sądu, w uzupełnieniu braków formalnych skargi kasacyjnej, pełnomocnik skarżącego wskazał, że zaskarża wyrok sądu pierwszej instancji w całości, wnosi o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna J.D. nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Niezasadność rozpoznawanej skargi kasacyjnej ma swoje oparcie w jej wadliwości formalnej. NSA zauważa i podkreśla, że skarga kasacyjna na gruncie p.p.s.a. to sformalizowany środek prawny. Z tego powodu została ukształtowana jako środek profesjonalny, by jej sporządzeniem zajmowały się wyłącznie osoby mające wiedzę w zakresie warunków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznawana skarga kasacyjna w ogóle nie wskazuje na jakich podstawach kasacyjnych została oparta. Z treści art. 174 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że skuteczna skarga kasacyjna musi zarzuty stawiane skarżonemu wyrokowi odnosić do naruszeń prawa materialnego lub procesowego. Zauważyć należy, że postępowanie kasacyjne przed NSA jest w pełni dyspozycyjne, co oznacza, że sąd drugiej instancji nie może z urzędu dokonywać kontroli skarżonego wyroku. Co więcej, sąd ten nie może domniemywać kierunków i zakresu kontroli kasacyjnej, zatem powinny być one określone. Ich wskazanie następuje przez zarzuty. A zatem skarga kasacyjna ma określać konkretne przepisy (zarzuty), które jej zdaniem zostały naruszone. Stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty mają być uzasadnione, a to oznacza, że strona ma wyjaśnić na czym polega naruszenie przepisu, ma wskazać jak przepis powinien być rozumiany oraz wykazać, jak ten przepis należało zastosować, a w przypadku naruszenia przepisów procesowych ma dodatkowo wykazać wpływ – i to istotny – zarzucanych naruszeń na rozstrzygnięcie, bowiem tylko naruszenia istotne, w ramach procedury mogą być podstawą skutecznej skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia żadnego z przedstawionych wyżej wymogów. Brak w niej oznaczenia podstawy kasacyjnej, nie wskazano również określonych przepisów, które – zdaniem skarżącego kasacyjnie – zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i organy. Ponadto, także z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika o jakie dokładnie naruszenia chodzi. Ogólnikowe twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że "WSA nietrafnie zinterpretował treść złożonego przez pełnomocnika aptekarzy zawiadomienia z 3 grudnia 2015 r. o zabronionej prawem (art. 94a ust. 1 p.f.) reklamie leków w cenach detalicznych przez hurtownię farmaceutyczną pn. [...] na rzecz własnej apteki o tej samej nazwie prowadzonej w S. ul. [...]" oraz że "chybione jest twierdzenie sądu, że przedstawiciel aptekarzy nie posiadał legitymacji do wniesienia odwołania, ponieważ WSA nie posiada żadnych dowodów prawnych, aby takie stanowisko zajmować. Chyba, że Sąd przyjął nieuprawnione stwierdzenie GIF, który w odpowiedzi na skargę napisał, że skarżący określający się jako pełnomocnik aptekarzy nie reprezentuje żadnej organizacji, czy stowarzyszenia, lecz występuje we własnym imieniu" nie wypełniają wymogów stawianych przez p.p.s.a. w zakresie prawidłowego formułowania zarzutów i ich uzasadnienia. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia zatem prawem przewidzianych wymogów i jako taka nie może prowadzić do skutecznej kontroli zaskarżonego wyroku. Z tych powodów należało uznać ją za niezasadną. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.