II GSK 1681/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Hanna Kamińska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 15 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1546/11 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 4 lutego 2011 r. nr . w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) oddala skargę kasacyjną; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1546/11, po rozpoznaniu sprawy A. R. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 4 lutego 2011 r. nr . w przedmiocie kary pieniężnej, oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 26 października 2009 r., w W. przy Porcie Lotniczym Okęcie funkcjonariusze Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji dokonali kontroli drogowej pojazdu marki Toyota .o numerze rejestracyjnym .kierowanego przez P. R., wykonującego przewozy okazjonalne w imieniu A. R., dalej "skarżący". Omawiany samochód posiadał zainstalowane urządzenie pomiarowe ALWI nr fabryczny ., zamocowany na dachu baner reklamowy z napisem ".", a także umieszczone na bokach pojazdu oznakowania o treści "G.". Wspomnianą na wstępie decyzją Komendant Stołeczny P.utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji W. III z dnia 21 grudnia 2010 r., nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (5.000 zł), umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy (5.000 zł) oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (5.000 zł). Podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej stanowił przepis art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 15, poz. 874 ze zm.; dalej "u.t.d."). W myśl tego przepisu przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru; b) umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy; c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. W świetle lp. 2.9.1, lp 2.9.2 i lp 2.9.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym każde z tych naruszeń prawa sankcjonowane jest karą pieniężną po 5.000 zł. W ocenie organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał na wykonywanie przez skarżącego krajowego transportu drogowego osób z naruszeniem wskazanych przepisów art. 18 ust. 5 lit. a, b i c u.t.d., sankcjonowanych karami pieniężnymi, o których wyżej mowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak wskazano na wstępie, oddalił skargę od powyższej decyzji wniesioną przez skarżącego. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji drogowej obu instancji, powołując się na prawidłowo i wyczerpująco zebrany materiał dowodowy, zasadnie uznały, że w dniu kontroli skarżący wykonywał przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych oraz umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą adresem lub telefonem przedsiębiorcy, co wyczerpało znamiona naruszeń określonych w art. 18 ust. 5 lit a, b i c u.t.d. Według prawidłowych ustaleń organów dokonanych w sprawie skarżący posiadał licencję nr ... uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się kierujący pojazdem. Kontrolowany pojazd pozostawał w dyspozycji skarżącego. Kierujący pojazdem wykonywał usługi przewozowe na rzecz skarżącego. W tej sytuacji organ prawidłowo ustalił, że adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej jest skarżący. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, iż brak obecności pasażera w trakcie kontroli nie świadczy o niewykonywaniu przez skarżącego przewozu osób. O wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług przewozu osób przez skarżącego świadczy oznaczenie pojazdu w sposób jednoznacznie wskazujący na wykonywanie nim takich przewozów. Do uznania za działalność gospodarczą nie jest konieczne faktyczne wykonanie usługi, ale sam fakt, iż jest ona oferowana i możliwa do realizacji. Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w art. 18 ust. 5 lit. a-c u.t.d., wspomnianych zakazów oznakowania pojazdów. Na gruncie powołanego przepisu ustawy sposób oznaczania pojazdu, wskazany w art. 18 ust. 5 lit. b i c, oraz używanie w pojeździe taksometru, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. a, należy do cech charakterystycznych pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą zgodnie z powołanym przepisem ustawy wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.) skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez to, że Sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice pomimo, że w danej sprawie powinien był to uczynić, w szczególności w odniesieniu do dołączonego do akt oświadczenia skarżącego dnia 13 lutego 2012 r., w którym powołuje się on na fakt uzyskania we wrześniu 2007 r. "wytycznych" od przedstawicieli Wojewódzkiej Inspekcji Transportu Drogowego I komendy Stołecznej Policji, co stanowi dowód na to, że skarżący w czasie gdy prowadził działalność gospodarczą postępował zgodnie z interpretacją przepisów przekazaną na oficjalnym spotkaniu, co miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku, albowiem nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, co powinno skutkować uchyleniem przez Sąd decyzji organu. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie rażącego naruszenia przez organ przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 142, art. 140 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego oraz niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego załatwienia sprawy oraz poprzez uznanie za prawidłowy fakt oddalenia wniosków dowodowych zgłaszanych przez skarżącego na etapie postępowania administracyjnego, co bez wątpienia miało wpływ na wynik sprawy poprzez nieustalenie w sposób prawidłowy i pełny stanu faktycznego. 3. art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezauważenie przez Sąd naruszenia przez organ art. 75 oraz art. 89 u.t.d. z uwagi na wszczęcie postępowania na podstawie protokołu kontroli, co nie mieści się w katalogu postępowań zawartych w art. 75 u.t.d. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezauważenie przez Sąd naruszenia przez organ art. 75 § 1, art. 77, art. 80 k.p.a. w związku z art. 73 ust.1 pkt 4 i 5 u.t.d. poprzez uznanie, iż wystarczające do stwierdzenia faktu świadczenia usługi przewozu okazjonalnego są zeznania świadka, podczas gdy organ zobowiązany do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego powinien był przeprowadzić dowody zgłaszane przez skarżącego, nawet jeżeli prezentował dowody przeciwne do już zebranych przez organ. Skarga kasacyjna zarzuca także naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tj. 1. art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż w pojeździe był umieszczony i używany taksometr, podczas gdy urządzenie zamontowane w samochodzie taksometrem nie było; 2. art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż umieszczono na pojeździe oznaczenia z nazwą, adresem oraz nazwą przedsiębiorcy, podczas gdy na pojeździe nie umieszczono znaczeń będących nazwą lub numerem telefonu skarżącego; 3. art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez błędne przyjęcie, iż na dachu pojazdu była zamontowana podświetlana lampa lub inne urządzenie techniczne; 4. art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż skarżący wykonywał przewóz okazjonalny, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby ta okoliczność została udowodniona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wymienionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. W pierwszej kolejności wymagają rozważenia zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Sąd kasacyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku ustalono zachowaniem reguł przepisów postępowania. Treść normy prawa materialnego wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego, skutkiem czego na stronę zostaje nałożony określony obowiązek lub przyznane określone uprawnienie. Ponadto, co wymaga podkreślenia, skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Zatem, skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. W myśl przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065, a także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, 382). Naczelny Sąd Administracyjny, jako związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a,), nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Powyższy mankament skargi kasacyjnej odnosi się do ogólnie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 75 oraz art. 89 u.t.d., składających się z kilku jednostek redakcyjnych. Z tych względów w tej części zarzuty skargi kasacyjnej nie podlegają uwzględnieniu, jako nie spełniające wymogów formalnych przewidzianych w art. 176 p.p.s.a. Stan faktyczny sprawy dla potrzeb jej rozstrzygnięcia został w sprawie należycie zgormadzony. Istotna dla sprawy okoliczność, jaką było wykonywanie przez skarżącego działalności polegającej na świadczeniu usług przewozu osób w ramach przewozów okazjonalnych, samochodem oznakowanym z naruszeniem wskazanych przepisów art. 18 ust. 5 u.t.d., została stwierdzona protokołem z kontroli drogowej w dniu 26 października 2009 r. Protokół z kontroli drogowej podpisany bez zastrzeżeń przez osobę kierującą pojazdem ma walor dokumentu urzędowego w świetle przepisu art. 76 § 1 k.p.a. Tym samym stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Ustalenia tego protokołu, wskazujące na naruszenie powołanego przepisu w zakresie oznakowania samochodu, którym był wykonywany przewóz osób, trafnie stanowiły zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji podstawę faktyczną do wymierzenia skarżącemu przez organ kary pieniężnej, stosownie do przepisów lp. 2.9.1, lp 2.9.2 i lp 2.9.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, sankcjonujących naruszenie zakazów, o których mowa w przepisie art. 18 ust. 5 u.t.d. Wysokość nałożonej kary jest wprawdzie dotkliwa. Niemniej, wprowadzenie wspomnianej kary pieniężnej miało, i ma, na celu w odniesieniu do osób trudniących się zarobkowym przewozem osób samochodem przeciwdziałanie obchodzeniu przepisów nakładających obowiązek posiadania stosownej licencji taksówkowej, a to w następstwie świadczenie takich usług w ramach przewozów okazjonalnych. Taka praktyka zakłóca uczciwą konkurencję na rynku przewozu osób samochodami, czemu w interesie publicznoprawnym ma przeciwdziałać omawiana kara pieniężna. Sąd pierwszej instancji, orzekający na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie ma obowiązku dopuszczania w sprawie dowodów z dokumentu z powołaniem się na przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. Jest to uprawnienie Sądu, nie zaś jego obowiązek. Trudno też byłoby uznać za dokument, w rozumieniu tego przepisu, oświadczenia skarżącego złożone na piśmie, mające wskazywać na niezgodną z prawem wykładnię przepisów art. 18 ust. 5 u.t.d. dokonywaną przez przedstawicieli Wojewódzkiej Inspekcji Transportu Drogowego i komendy Stołecznej Policji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Nietrafne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia w sprawie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 140 i art. 142 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego oraz niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego załatwienia sprawy oraz poprzez uznanie za prawidłowy fakt oddalenia wniosków dowodowych zgłaszanych przez skarżącego na etapie postępowania administracyjnego, co zdaniem skargi kasacyjnej miało wpływ na wynik sprawy poprzez nieustalenie w sposób prawidłowy i pełny stanu faktycznego. Jednakże w realiach sprawy skarga kasacyjna nie wykazała na czym konkretnie miało polegać zarzucane naruszenie tych przepisów przez organ, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, a w także, wbrew stanowisku zajętemu w skardze kasacyjnej, nie wykazano, iż te naruszenia prawa rzeczywiście mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko takie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a więc odpowiednio wykazane, mogą być skutecznie podniesione w świetle przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tego zaś skarga kasacyjna nie wykazała dla potrzeb kontroli legalności zaskarżonego wyroku. Z powyższych względów nie są oparte na usprawiedliwionej podstawie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia w sprawie przepisów postępowania. Przechodząc do zarzutów naruszenia w sprawie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, również i te zarzuty nie zostały w sprawie należycie wykazane. Należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie. Kontroluje zgodność z prawem orzeczenia Sądu pierwszej instancji przez pryzmat zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej, na co wskazuje powołany przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Skarga kasacyjna nie sprecyzowała, jaką postać mają wskazane w niej zarzuty, czy polegają one na błędnej wykładni, czy też niewłaściwym zastosowaniu. Można wskazać, że błędna wykładania prawa opiera się na założeniu, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa ma w sprawie zastosowanie, jednakże został mylnie zrozumiany przez Sąd pierwszej instancji, czy to sprzecznie z zasadami logicznego rozumowania, czy też niezgodnie z intencją jaka przyświecała ustawodawcy przy redagowaniu danego przepisu. Wówczas skarga kasacyjna, stosownie do art. 176 p.p.s.a., powinna uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji. Z kolei naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie może przybrać formę wadliwego wyboru normy prawnej w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego, a więc błąd w subsumpcji. Przejawem takiego naruszenia prawa materialnego może być również przyjęcie braku przepisu prawa, podczas gdy on istnieje, a więc na nieznajomości prawa lub nawet dopuszczenie się prostej omyłki. Niewłaściwe zastosowanie prawa może także powstać przy stosowaniu analogii, a więc w sytuacji, gdy w braku odpowiedniej normy prawnej zachodzi potrzeba wypełnienia zaistniałej luki poprzez zastosowanie innego przepisu. Dlatego niewłaściwe zastosowanie prawa, odmiennie niż ma to miejsce przy formułowaniu zarzutu błędnej wykładni, opiera się na założeniu, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa zasadniczo nie ma w sprawie zastosowania. Wtedy skarga kasacyjna, stosownie do art. 176 p.p.s.a., powinna wskazać i uzasadnić, jaki przepis miał w sprawie zastosowanie. Dalszym istotnym mankamentem skargi kasacyjnej jest, co wymaga podkreślenia, wykazywanie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez zakwestionowanie prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Ta kwestia przynależy zaś do sfery przepisów postępowania, stanowiąc odrębną podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Komentarz, str. 373 wraz z podanym orzecznictwem). Tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa materialnego wyłamują się spod możliwości ich rozpoznania dla potrzeb skontrolowania legalności zaskarżonego wyroku, akceptującego stanowisko organu. W tym stanie sprawy skarga kasacyjna podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.). Od kosztów postępowania odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.