II GSK 1691/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący: sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1142/13 w sprawie ze skargi A. S. na pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji w przedmiocie umieszczenia ma liście przedsiębiorców spełniających warunki spłaty niezaspokojonych należności wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. S. na pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2012 r. informujące o nieumieszczeniu skarżącego na liście przedsiębiorców spełniających warunki o których mowa w art. 5 ust. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 891, dalej: ustawa o spłacie niezaspokojonych należności przedsiębiorców). Sąd I instancji wskazując na treść przepisów art. 1 i art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że objęte skargą pismo GDDKiA nie należy do żadnej z wymienionych w tych przepisach form działania administracji publicznej. Wskazał również, że przepisy ustawy o spłacie niezaspokojonych należności przedsiębiorców nie przewidują załatwienia spraw związanych z umieszczeniem na liście przedsiębiorców w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia lub jakiegokolwiek innego aktu lub czynności. Ustawa nie reguluje także sytuacji przedsiębiorcy, któremu odmówiono umieszczenia na liście przedsiębiorców spełniających warunki określone w art. 5 ust. 2 i art. 8 tej ustawy, nie wskazuje aby do postępowania na skutek zgłoszenia należności miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencją takiego stanu jest brak możliwości zaskarżenia czynności GDDKiA polegającego na odmowie przyjęcia zgłoszenia wskutek niespełnienia kryteriów, na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. W podstawie prawnej Sąd I instancji podał art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. Skargą kasacyjną A. S. zaskarżył w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego, art. 5 ust. 3 ustawy o spłacie niezaspokojonych należności przedsiębiorców, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęcie, że art. 5 ust. 3 powołanej ustawy nie reguluje sytuacji przedsiębiorcy, któremu odmówiono umieszczenia na liście, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że przepisu ustawy nie przewidują załatwienia spraw związanych ze zgłoszeniem należności Generalnemu Dyrektorowi w formie innego aktu lub czynności, a tym samym uznanie, że zaskarżone pismo organu nie stanowi czynności mieszczącej się w art. 3 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a.; 2. przepisów postępowania: a) art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęciu, że przedmiot skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego i jej odrzucenie, bez rozpatrzenia skargi co do istoty, podczas gdy pismo Generalnego Dyrektora z dnia [...] października 2012 r. zawierające odmowę umieszczenia skarżącego na liście przedsiębiorców spełniających warunki, o których mowa w art. 5 ust. 2 i art. 8 ustawy o spłacie niezaspokojonych należności przedsiębiorców, może być zaliczone do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega kontroli działalności administracji publicznej zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., a skarga powinna być zbadana w świetle przepisu art. 1 p.p.s.a.; b) art. 3 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2012 r. w postaci odmowy umieszczenia skarżącego na liście przedsiębiorców spełniających warunki, o których mowa w art. 5 ust. 2 i art. 8 ustawy o spłacie niezaspokojonych należności przedsiębiorców nie stanowi żadnej formy działania administracji publicznej i w konsekwencji nie ma możliwości zaskarżenia tej czynności w drodze skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy czynność Generalnego Dyrektora miała charakter indywidualny, konkretyzujący normę prawną w odniesieniu do oznaczonego podmiotu, a wobec tego może być zaliczona do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jest objęta zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. kontrolą działalności administracji publicznej. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Istotą problemu w sprawie jest, czy pismo organu o odmowie umieszczenia podmiotu na liście przedsiębiorców, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o spłacie niezaspokojonych należności przedsiębiorców spełniających warunki określone w art. 5 ust. 2 i art. 8 tej ustawy, jest aktem lub czynnością organu podlegającymi kontroli sądów administracyjnych. W ocenie skarżącego kasacyjnie pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2012 r. zwierające odmowę umieszczenia A. S. na liście przedsiębiorców spełniających warunki określone w art. 5 ust. 2 i art. 8 ustawy może być zaliczone do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wobec czego podlega ono kontroli sądów administracyjnych. Sąd I instancji, w zaskarżonym postanowieniu stanął natomiast na stanowisku, że pismo to nie spełnia kryteriów określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., albowiem ustawa o spłacie niezaspokojonych należności przedsiębiorców nie przewiduje załatwienia spraw zawiązanych z umieszczeniem na liście w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia lub jakiegokolwiek innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Sąd I instancji stwierdził również, że powołany art. 5 ustawy o spłacie niezaspokojonych należności przedsiębiorców nie przewiduje, wskutek zgłoszenia roszczenia, zastosowania przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 24 lutego 2014 r., sygn. akt II GPS 4/13 wypowiedział się co do kognicji sądów administracyjnych w sprawach odmowy umieszczenia przedsiębiorcy na liście, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o spłacie niezaspokojonych należności przedsiębiorców. Zauważyć należy, że uchwała ta zapadała w wyniku zadanego przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego w związku z rozpoznawaną skargą kasacyjną, w sprawie o identycznym z niniejszą sprawą, stanie faktycznym, w którym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad domówił stronie umieszczenia na liście przedsiębiorców spełniających warunki spłaty niezaspokojonych należności wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych. W treści przywołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zawiadomienie o nieumieszczeniu przedsiębiorcy na liście, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o spłacie niezaspokojonych należności przedsiębiorców nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W motywach omawianej uchwały wskazano, że skierowanie do konkretnego przedsiębiorcy zawiadomienia o odmowie umieszczenia na liście nie ma charakteru publicznoprawnego, bowiem nie wynika z zakresu działania administracji publicznej. Odmowa umieszczenia na liście przedsiębiorców stanowi oświadczenie wiedzy wynikające z oceny dokonanej przez GDDKiA po spełnieniu przez wierzyciela warunków uzasadniających przyznanie mu spłaty. Nie stwarza ona żadnego stosunku administracyjnego i nie wywołuje żadnych skutków w sferze prawa publicznego. Stwierdzono również, że skoro zgłoszenie wraz z dołączonymi dokumentami ma służyć weryfikacji uprawnień wierzyciela do spłaty należności wynikających z umowy cywilnej, to regulacji zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy nie można przypisać charakteru przepisu materialnoprawnego prawa administracyjnego. Odmowa umieszczenia na liście przedsiębiorców nie posiada także cech decyzji administracyjnej ani nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż sprawy z zakresu spłaty należności pieniężnych przysługujących przedsiębiorcy od wykonawcy w związku z realizacją zamówienia publicznego na roboty budowlane udzielonego przez GDDKiA, należą do sfery stosunków zobowiązaniowych, w których GDDKiA reprezentujący Skarb Państwa występuje jako podmiot realizujący zobowiązanie cywilne, którego źródłem jest umowa. Czynności, o których mowa w art. 5 ust. 3 ustawy nie stanowią oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej, kształtującego prawa lub obowiązki administracyjnoprawne, w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego. W świetle treści powołanej uchwały i jej motywów, za prawidłową uznać należy ocenę pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2012 r., jakiej dokonał Sąd I instancji w aspekcie skutków publicznoprawnych jakie wywołuje dla strony odmowa umieszczenia jej na liście przedsiębiorców oraz możliwości zaskarżenia takiego pisma i poddania go kontroli sądu administracyjnego. Niezasadnym wobec tego jest podniesiony w punkcie 1 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy o spłacie niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wobec niewadliwego stwierdzenia, że informacja o nieumieszczeniu na liście przedsiębiorców nie posiada cech umożliwiających zakwalifikowanie go do którejkolwiek z kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. podlegających kognicji sądów administracyjnych. Niezasadne są również zarzuty sformułowane w punkcie 2 skargi kasacyjnej, albowiem stwierdzenie braku kognicji sądu administracyjnego w sprawie odmowy umieszczenia przedsiębiorcy na liście, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o spłacie niezaspokojonych należności przedsiębiorców, implikowało konieczność odrzucenia skargi wniesionej na taką informację, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co prawidłowo uczynił Sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.