II GSK 1700/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 8 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 1 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 450/11 w sprawie ze skargi G. B. na informację Zarządu Województwa K.-P. z dnia 15 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem o sygn. akt II SA/Bd 450/11 oddalił skargę Gminy B. na informację Zarządu Województwa Kujawsko – Pomorskiego z dnia 15 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu z budżetu Unii Europejskiej. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego pismem z dnia 27 stycznia 2011 r. [...] poinformował Wójta Gminy B., że wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Dobudowa budynku gimnazjum publicznego do istniejącej szkoły podstawowej wraz z przebudową kotłowni oraz budowa przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej w miejscowości B." w ramach działania 3.1.- Rozwój infrastruktury edukacyjnej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2007 -2013 złożony 29 października 2010 r. został odrzucony na etapie oceny formalnej z powodu uchybień formalnych, mimo wcześniejszego wezwania o dokonanie korekty wniosku. Pismem z dnia 8 lutego 2011 r. Wójt Gminy B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i podniósł, że "biblioteka ujęta w projekcie jest de facto biblioteką jedynie z nazwy" i "jest wykorzystywana do prowadzenia systematycznych zajęć edukacyjnych." Pismem z 15 kwietnia 2011 r. [...] Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego poinformował Wójta o negatywnym załatwieniu wniosku, Na powyższą informację Wójt Gminy B. złożył skargę zarzucając, iż przeprowadzona ocena wniosku narusza prawo i wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sąd I instancji po rozpoznaniu skargi na powyższą informację nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia i oddalił skargę. Sąd I instancji zaznaczył, że wniosek o dofinansowanie projektu "Dobudowa budynku gimnazjum publicznego do istniejącej szkoły podstawowej wraz z przebudową kotłowni oraz budową przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej w miejscowości B." złożony w ramach Osi Priorytetowej 3 Rozwój Infrastruktury społecznej, Działanie 3.1 Rozwój infrastruktury edukacyjnej, Schemat – infrastruktura edukacyjna, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko – Pomorskiego na lata 2007 – 2013 złożono w odpowiedzi na konkurs nr [...] , który Instytucja Zarządzająca RPO ogłosiła na stronie internetowej w dniu 17 sierpnia 2010 r. Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy B. pismem z dnia 13 grudnia 2010 r. znak: [...] został wezwany do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie swojego projektu. Wezwanie wskazywało jakie kryteria nie zostały spełnione oraz sposób uzupełnienia wniosku. Skarżącego wezwano do przeniesienia wydatków związanych z utworzeniem w budynku biblioteki wraz z czytelnią do kategorii wydatków niekwalifikowanych, czego wnioskodawca nie uczynił. W związku z tym należy zauważyć, że stosownie do § 10 ust. 2 trybu składania wniosków oraz Ogłoszeniem o konkursie dla Osi priorytetowej 3. Rozwój infrastruktury społecznej Działania 3.1. Rozwój infrastruktury edukacyjnej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko - Pomorskiego na lata 2007 -2013 – Załącznik nr 1 do Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 12 sierpnia 2010 r. do wsparcia w ramach konkursu przewidziano projekty polegające na tworzeniu nowej przestrzeni dydaktycznej poprzez budowę, rozbudowę, przebudowę, modernizację obiektów dydaktycznych oraz adaptację obiektów na cele dydaktyczne w szkołach zawodowych i specjalnych ośrodkach szkolno - wychowawczych/szkołach innych niż szkoły zawodowe i specjalne ośrodki szkolno - wychowawcze, w celu tworzenia pomieszczeń dydaktycznych, wykładowych, laboratoriów dydaktycznych, warsztatów i sal do praktycznej nauki zawodu, pracowni do nauki przedmiotów ścisłych wraz z niezbędnym wyposażeniem w środki i zasoby, z wyłączeniem projektów obejmujących swoim zakresem przedmiotowym szkoły wyższe, przedszkola. Sąd I instancji podkreślił, że projekt wnioskodawcy przewiduje utworzenie pomieszczenia, które będzie spełniać typowe funkcje biblioteki (m.in. wypożyczanie książek) i będzie służyło także innym celom tj. prowadzeniu zajęć dydaktycznych. W ocenie Sądu I instancji Skarżący nie zastosował się do uwag zawartych w piśmie z dnia 13 grudnia 2010 r. gdyż załączył jedynie prawidłowo uzupełniony Załącznik do oświadczenia o kwalifikowalności podatku VAT, natomiast załącznik nr 14 obejmujący oświadczenie o kwalifikowalności podatku VAT dołączono z podpisem i pieczęcią skarbnika bez wypełnienia. Zatem Skarżący miał możliwość prawidłowego uzupełniania i poprawienia swojego wniosku, czego nie uczynił, gdyż uzupełnił go tylko w części. Zdaniem Sądu I instancji powyższa analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ - Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego nie naruszył przepisów ustawy 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.) oraz uchwał z 10 kwietnia 2008 r. [...] w sprawie przyjęcia wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2007 -2013 oraz z dnia 12 sierpnia 2010 r. w sprawie ogłoszenia naboru wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Działanie 3.1. – Rozwój infrastruktury edukacyjnej, Oś Priorytetowa 3 - Rozwój infrastruktury społecznej, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2007-2013. Od powyższego wyroku Gmina B. wniosła skargę kasacyjną, w której zarzuciła Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. naruszenie: - przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 29 ust.1 i ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z § 10 ust. 2 trybu składania wniosków i ogłoszeniem o konkursie dla osi priorytetowej 3 Rozwój infrastruktury społecznej, Działania 3.1 Rozwój infrastruktury edukacyjnej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko – Pomorskiego na lata 2007-2013, Załącznika nr 1 do uchwały nr 62/1048/10 Zarządu Województwa Kujawsko - Pomorskiego z dnia 12 sierpnia 2010 r. polegającą na przyjęciu, że wniosek o dofinansowanie projektu pomimo dokonanego wezwania nie został prawidłowo uzupełniony tj. nie przeniesiono do wydatków niekwalifikowanych wydatków związanych z utworzeniem biblioteki w budynku gimnazjum oraz uzupełnienie tylko w części załącznika nr 14 oświadczenia o kwalifikowalności podatku VAT. - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną i pobieżną analizę akt sprawy oraz błędne ustalenia faktyczne przez przyjęcie, że budowa pomieszczenia biblioteki szkolnej w ramach budowy budynku gimnazjum jest wyłączona z wydatków kwalifikowanych, co doprowadziło do oddalenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący zaznaczył, że Sąd I instancji pobieżnie analizując akta sprawy nie odniósł się do zagadnienia związanego z pojęciem "biblioteka szkolna" i nie rozpatrzył zgłoszonego w skardze zarzutu nieobjęcia dofinansowaniem kosztów budowy pomieszczenia biblioteki w budynku gimnazjum. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. Nr 85, poz. 539 ze zm.) biblioteki szkolne są innymi jednostkami niż pozostałe biblioteki, gdyż służą realizacji programów nauczania, wychowania edukacji kulturalnej młodzieży oraz kształceniu i doskonaleniu nauczycieli (art. 22). Natomiast art. 67 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 67, poz. 329 ze zm.) określa jako obowiązek statutowy szkoły publicznej zapewnienie uczniom możliwości korzystania biblioteki. Argumentując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego Skarżący podkreślił, że z regulacji prawnych podniesionych w ramach tej podstawy kasacyjnej wyłączone zostały projekty obejmujące swoim zakresem szkoły wyższe, biblioteki i przedszkola. Zdaniem Skarżącej jest to określenie nieprecyzyjne dlatego Gmina byłą uprawniona przypuszczać, że nie dotyczy to bibliotek szkolnych tym bardziej, iż pozostawienie kosztów budowy pomieszczenia biblioteki szkolnej w ramach projektu zostało zaakceptowane przez osobę odpowiedzialną za projekt ze strony organu – Zarząd Województwa. W ocenie Skarżącego błędne jest twierdzenie Sądu I instancji, że załącznik nr 14 Oświadczenie o kwalifikowalności podatku VAT został uzupełniony częściowo. Oświadczenie to w pierwotnie złożonym wniosku sporządzone zostało poprawnie. Brakowało jedynie podpisu skarbnika, który Skarżący uzupełnił w kolejnym załączniku zgodnie z poleceniem organu, który nie wymagał ponownego składania oświadczenia. Z wymienionych powodów Gmina B. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.133 § 1 p.p.s.a. w związku z art.151 p.p.s.a. wskazując na błędną i pobieżną analizę akt sprawy dokonaną przez Sąd I instancji a w konsekwencji błędne ustalenia faktyczne, przez przyjęcie, że budowa pomieszczenia biblioteki szkolnej w ramach budowy budynku gimnazjum jest wyłączona z wydatków kwalifikowanych. W tym miejscu należy więc stwierdzić, że przedmiotem oceny był wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Dobudowa budynku gimnazjum publicznego do istniejącej szkoły podstawowej wraz z przebudową kotłowni oraz budową przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej w miejscowości Bądkowo", który został złożony w odpowiedzi na konkurs numer [...] ogłoszony przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2007-2013, w ramach Osi Priorytetowej 3 Rozwój Infrastruktury społecznej, Działanie 3.1 Rozwój infrastruktury edukacyjnej, Schemat-infrastruktura edukacyjna. Stosownie do treści § 1 załącznika numer 2 do uchwały numer [...] Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 12 sierpnia 2010 roku-Tryb składnia wniosków o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2007-2013 dla Osi Priorytetowej 3.Rozwój Infrastruktury Społecznej Działania 3.1. Rozwój Infrastruktury Edukacyjnej, tryb składnia wniosków określa cel i zakres konkursu, zasady jego organizacji, warunki uczestnictwa, kryteria i sposób wyboru projektów, terminy oraz pozostałe informacje niezbędne do przygotowania dokumentacji projektowej. Jednocześnie z § 10 ust.2 trybu składania wniosków (szczegółowo opisanego wyżej) wynika jednoznacznie, że do wsparcia w ramach konkursu przewidziane są typy projektów szczegółowo opisane w punktach 1 i 2 § 10 ust. 2 trybu składania wniosków, z wyłączeniem projektów obejmujących swym zakresem przedmiotowym szkoły wyższe, przedszkola i biblioteki. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, iż zasadne było stanowisko instytucji zarządzającej wskazujące na uchybienia projektu w zakresie niespełnienia wymogów formalnych odnoszących się do objęcia zakresem projektu budowy pomieszczeń biblioteki. Podkreślić w tym miejscu należy, że z treści wskazanych wyżej regulacji wynika, że wyłączeniu podlegają projekty obejmujące swym zakresem przedmiotowym wszelkie biblioteki, w tym także tzw. biblioteki szkolne. Biorąc pod uwagę treść art.133 § 1 p.p.s.a. należy podkreślić, że z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zebrany i czy jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Jak się wskazuje w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2, w szczególności, jeżeli polega ono na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (vide J.P.Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2006, wyrok NSA z 26.05.2010 I FSK 497/09 niepublikowany). Poza sporem pozostaje okoliczność, że żadna z wyżej przedstawionych okoliczności nie występuje w niniejszej sprawie, a co więcej strona skarżąca konstruując zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanego wyżej przepisu prawa nie wykazała aby Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa w jeden z wyżej opisanych sposobów. W związku z powyższym brak jest także podstaw do uznania za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.151 p.p.s.a. Również zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie jest zasadny. Pokreślić należy, że podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą albo- w przypadkach określonych w art.28 ust.2 ustawy z 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 84, poz. 712) podstawę tę stanowi decyzja (vide art.30 ust.1 ustawy). Zawarcie umowy o dofinansowanie projektu poprzedza postępowanie zmierzające do wyboru projektów do dofinansowania. Z tym, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewiduje wyłanianie projektów do dofinansowania między innymi w trybie konkursu art.29 ust.1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zakres przedmiotowy ogłoszenia o konkursie zawiera przepis art.29 ust.2 w/w ustawy. Oznacza to, że naruszenie art.29 ust.1 i ust.2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby strona skarżąca wykazała, iż instytucja zarządzająca wyłoniła projekty do dofinansowania w innym trybie niż tryb konkursowy, o którym mowa w art.28 ust.1 pkt 3 i art.29 ust.1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, bądź też gdyby wykazała, że ogłoszenie o przeprowadzeniu konkursu w celu wyłonienia projektów do dofinansowania nie zawierało informacji, o których mowa w art.29 ust.2 ustawy. W skardze kasacyjnej strona skarżąca nie wykazała aby zachodziła którakolwiek z opisanych wyżej sytuacji. Ponadto strona skarżąca stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art.29 ust.1 i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wskazuje że naruszenie to polega na wadliwym przyjęciu przez instytucję zarządzającą, iż pomimo wezwania wniosek nie został prawidłowo uzupełniony, to jest nie przeniesiono do wydatków niekwalifikowanych wydatków związanych z utworzeniem biblioteki w budynku gimnazjum oraz, że tylko w części uzupełniono załącznik numer 14, dotyczący oświadczenia o kwalifikowalności podatku VAT. Przypomnieć więc należy, że uwzględniając treść art.30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej mają zastosowanie zasady odnoszące się do pojmowania podstaw kasacyjnych opisanych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W związku z powyższym podkreślić należy, że podstawa zaskarżenia z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może polegać na błędnej wykładni przepisu prawa materialnego lub jego niewłaściwym zastosowaniu. Błędna wykładnia oznacza wadliwe odczytanie treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie przepisu, to dokonanie wadliwej jego subsumpcji do ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie przypomnieć także należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może prowadzić do podważenia ustaleń faktycznych. W związku z powyższym poza sporem winna pozostawać okoliczność, że obowiązkiem kasatora jest takie zredagowanie podstaw skargi kasacyjnej, a także ich uzasadnienie aby nie budziły wątpliwości interpretacyjnych. Z treści skargi kasacyjnej nie wynika na czym, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, polegała błędna wykładnia przepisu art.29 ust.1 i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku § 10 ust.2 trybu składania wniosków oraz brak jest wskazania jaka powinna być prawidłowa wykładnia tej normy prawnej. W ramach tego zarzutu strona skarżąca próbuje podważyć okoliczności faktyczne związane z zakresem przedmiotowym projektu oraz z brakami w zakresie złożonego załącznika numer 14, który dołączono z właściwym podpisem i pieczęcią ale bez treści (nie był wypełniony). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.