II GSK 1709/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1242/13 w sprawie ze skargi B. B. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1242/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), odrzucił skargę B. B. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], w przedmiocie pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - po rozpoznaniu wniosku B. B. - odmówiła przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej. Pismo Agencji z dnia [...] marca 2013 r. informujące o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy doręczono skarżącej, jednak pomimo zawartego w tym piśmie prawidłowego pouczenia, strona wniosła skargę do sądu administracyjnego bez uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, takie działanie skarżącej naruszało dyspozycję art. 52 § 3 p.p.s.a., który określa ustawowy tryb procesowy wnoszenia skargi w niniejszej sprawie. Z tego powodu Sąd uznał, że złożona skarga była niedopuszczalna i jako taka podlegała odrzucenia. Skargę kasacyjną od postanowienia Sądu pierwszej instancji złożyła B. B. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 52 § 3 p.p.s.a. polegające na uznaniu, iż konieczność wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa dotyczy wszystkich aktów wydanych w celu dokonania przez organ czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością przysługującą konkretnemu podmiotowi od danej czynności organu administracji publicznej jednokrotnie. W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną wskazała w szczególności, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa już raz - pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. - odmówiła skarżącej w niniejszej sprawie przyznania wnioskowanej pomocy. Wówczas skarżąca pismem z dnia [...] września 2012 r. wezwała Prezesa Agencji do usunięcia naruszenia prawa wywołanego wydaniem wspomnianego pisma organu. W odpowiedzi na to wezwanie Prezes Agencji pismem z dnia [...] lutego 2013 r. wskazał, że w sposób pozytywny rozpatrzył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz że sprawa została przywrócona do rozpoznania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismem z dnia [...] marca 2013 r. utrzymała w mocy rozstrzygnięcie co do odmowy przyznania pomocy. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, jeżeli naruszeniem prawa dotknięty jest nie tyle sam akt wykonawczy co cała czynność organu, to modyfikacja w zakresie formy tego aktu, nie mająca wpływu na treść czynności organu, nie jest odrębną decyzją, co do której należy kierować kolejne, odrębne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przyjęcie innej koncepcji oznaczałoby bowiem konieczność przesłania do organu właściwego ponownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa o treści takiej samej jak wezwanie pierwotne. Takie działanie z kolei za niedopuszczalne uznał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 2737/12. Konkludując autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieuzasadniony odrzucił skargę. Skarga ta została bowiem wniesiona we właściwym terminie, przez uprawniony podmiot oraz z zachowaniem obowiązku wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, które nastąpiło w dniu [...] września 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wnosząca skargę kasacyjną zakreśliła zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 52 § 3 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu miało polegać na błędnym uznaniu, że po otrzymaniu pisma Agencji z dnia [...] marca 2013 r. o odmowie przyznania pomocy skarżąca powinna była wezwać organ administracji do usunięcia naruszenia prawa, mimo że już wcześniej wystosowała w niniejszej sprawie takie wezwanie (pismo z dnia [...] września 2012 r.) – po otrzymaniu pisma Agencji z dnia [...] sierpnia 2012 r. informującego o odmowie przyznania pomocy. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec stanowiska sformułowanego w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności konieczne jest przypomnienie stanu faktycznego sprawy, gdyż pozwoli to uporządkować istotę problemu objętego zarzutem skargi kasacyjnej. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu [...] października 2011 r. B. B. złożyła w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "[...]" Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Agencja poinformowała wnioskodawczynię o odmowie przyznania płatności. Stosownie do zawartego w tym piśmie pouczenia, strona pismem z dnia [...] września 2012 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego negatywnym rozstrzygnięciem sprawy jej wniosku pomocowego. Agencja uwzględniła to wezwanie i przywróciła wniosek o przyznanie pomocy do rozpatrzenia, o czym strona została poinformowana w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. Tenże wniosek został następnie ponownie rozpoznany, czego efektem była po raz kolejny odmowa przyznania pomocy, o czym poinformowano B. B. w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. Pismo to zawierało pouczenie, że przysługuje od niego skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie po uprzednim wezwaniu Prezesa ARiMR do usunięcia naruszenia prawa, w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego pisma, oraz że skargę wnosi się do WSA za pośrednictwem Prezesa ARiMR w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli odpowiedzi na wezwanie nie udzielono, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcia naruszenia prawa. Mimo tego pouczenia, B. B. wniosła skargę na pismo z dnia [...] marca 2013 r. bez uprzedniego wezwania organu administracji do usunięcia naruszenia prawa. Mając na uwadze tak określony stan faktyczny, wskazać należy, że wniosek skarżącej o przyznanie pomocy w ramach działania "[...]" był dwukrotnie oceniany przez ARiMR (pismo z dnia [...] sierpnia 2012 r. i pismo z dnia [...] maca 2013 r.). Pierwsza z tych ocen została przez skarżącą skutecznie zakwestionowana, gdyż ARiMR pozytywnie rozpatrzyła złożone przez wnioskodawczynię wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co skutkowało tym, że wniosek został formalnie przywrócony do rozpoznania, a dokonana wcześniej ocena niejako "upadła". W konsekwencji ARiMR ponownie oceniła wniosek strony o przyznanie pomocy. O każdej z dwu wspomnianych ocen wnioskodawczyni została poinformowana stosownie do treści art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), zaś w takiej sytuacji stronie przysługiwało (na podstawie art. 22 ust. 4 tej ustawy) prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podjęte przez organ oceny wniosku skarżącej nie są bowiem decyzjami administracyjnymi, lecz mieszczą się w kategorii innych niż decyzje i postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odesłanie zawarte we wspomnianym art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oznacza, że w sprawie zastosowanie znajdował art. 52 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej interpretacji art. 52 § 3 p.p.s.a. uznając, że przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie ARiMR z dnia [...] marca 2013 r. skarżąca powinna była wystąpić do tego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Odmienne stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej wynika z błędnego uznania przez autora tego środka odwoławczego, że ARiMR dokonała jednej czynności polegającej na odmowie przyznania wnioskowanej pomocy, z tym że za pomocą dwóch - jak to określono w skardze kasacyjnej - "decyzji" (pismo z dnia [...] sierpnia 2012 r. i pismo z dnia [...] marca 2013 r.). Tymczasem w toku niniejszej sprawy ARiMR dwukrotnie oceniała wniosek pomocowy skarżącej, przy czym druga ocena (pismo z dnia [...] marca 2013 r.) nastąpiła po odstąpieniu od pierwszej oceny (pismo z dnia [...] sierpnia 2012 r.) wskutek uwzględnienia przez organ wystosowanego przez stronę wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] września 2012 r. Rację ma autor skargi kasacyjnej wskazując, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przysługuje konkretnemu podmiotowi od danej czynności organu administracji publicznej jednokrotnie. Tyle że w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ administracji dwukrotnie odmawiał stronie przyznania wnioskowanej pomocy i w przypadku każdej z tych dwu czynności stronie przysługiwało prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego – po uprzednim wezwaniu organu w każdym z tych dwu przypadków do usunięcia naruszenia prawa (art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w związku z art. 52 § 3 p.p.s.a.). Bezpodstawne jest natomiast powoływanie się przez autora skargi kasacyjnej na fragment uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 2737/12. Orzeczenie to zapadło w innym stanie faktycznym, gdyż dotyczyło dwukrotnego złożenia przez podmiot uprawniony wezwania do usunięcia naruszenia prawa (związanego z wydaniem aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej) w stosunku do tego samego aktu i w sytuacji gdy organ nie odpowiedział na pierwsze z tych wezwań. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. PG