II GSK 1710/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. NSA Jan Grzęda Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 maja 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2265/11 w sprawie ze skargi M. P. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów adwokackich 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz M. P. kwotę 226 (dwieście dwadzieścia sześć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2012 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 31 sierpnia 2011 r. w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów adwokackich w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 31 sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w Ł. z dnia 10 maja 2011 r. w pkt 2 i 3; w punkcie 2. stwierdził, że uchwały, o których mowa w pkt 1 nie podlegają wykonaniu; a w punkcie 3. zasądził od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącego [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania. Uchwałą z dnia 10 maja 2011 roku Okręgowa Rada Adwokacka w Ł. postanowiła wydać skarżącemu zaświadczenie o odbyciu aplikacji adwokackiej, upoważnić Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej do wydania zarządzenia o wykreśleniu skarżącego z listy aplikantów adwokackich Izby Adwokackiej w Ł. oraz wezwać go do zwrotu legitymacji aplikanta adwokackiego. Jednocześnie Dziekan wydał stosowne zarządzenie w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy zgodnie z udzielonym mu upoważnieniem. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia 31 sierpnia 2011 roku utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę ORA oraz stwierdziło niedopuszczalność odwołania od zarządzenia dziekana, jako podstawę wskazując art. 76 ustawy Prawo o adwokaturze. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie wskazało, że aczkolwiek aktualnie obowiązujące unormowania ustawy Prawo o adwokaturze nie zawierają expressis verbis przepisu nakazującego skreślenie aplikanta adwokackiego z listy po ukończeniu przez niego aplikacji, to całość regulacji prawnych, dotyczących systemu aplikacji adwokackiej uprawnia do podjęcia uchwały w takiej treści, jak zaskarżone rozstrzygnięcie Okręgowej Rady Adwokackiej w Ł. i wydanie w oparciu o nie zarządzenie Dziekana. Okres trwania aplikacji określa art. 76 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze, zaś po jej odbyciu aplikant ma prawo uzyskać stosowne zaświadczenie (art. 76 ust 2 ustawy Prawo o adwokaturze). Wraz z ukończeniem aplikacji aplikant traci swój status, a zarazem nabywa uprawnienie do przystąpienia do egzaminu adwokackiego. W razie jego pomyślnego zdania, były aplikant może ubiegać się o wpis na listę adwokatów. Prezydium przychyliło się do stanowiska Okręgowej Rady Adwokackiej zajętego w odpowiedzi na odwołanie, ze utrata statusu aplikanta następuje ex lege, zaś powzięte rozstrzygnięcia mają jedynie deklaratywny bądź techniczny charakter. Podkreślono również, że nie jest możliwe utrzymanie nieograniczonego czasowo statusu aplikanta przez osobę, która zakończyła już cykl szkoleń, a nie przystąpiła (lub nie zdała) do egzaminu adwokackiego. Następnie skarżący wniósł skargę od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej podtrzymując zarzuty z odwołania oraz zarzucając naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz naruszenie interesu prawnego skarżącego polegającego na możliwości wykonywania czynności zawodowych aplikanta adwokackiego. W odpowiedzi na skargę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd I instancji wskazał, że sporne uchwały organów obu instancji wydane zostały z powołaniem się na art. 76 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze zaś samo zarządzenie Dziekana w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy aplikantów adwokackich ma charakter techniczny. Sąd I instancji podniósł, że nie sposób uznać, jak próbuje uzasadnić to Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w zaskarżonej uchwale, że zakończenie okresu szkolenia i otrzymanie zaświadczenia, o którym mowa w przepisie art. 76 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze, daje jednoznaczną podstawę prawną do skreślenia danej osoby z listy aplikantów. Nie przemawia za tym również treść art. 77b ustawy Prawo o adwokaturze, który wskazuje, ze do egzaminu adwokackiego może przystąpić m.in. osoba, która odbyła aplikację adwokacką i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu. Ponadto, należy zauważyć, iż wydany na podstawie art. 58 pkt 12 lit. b) ustawy - Prawo o adwokaturze, "Regulamin aplikacji adwokackie/' (vide: Obwieszczenie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 22 września 2009 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Regulaminu aplikacji adwokackiej) w § 8 ust. 1 stanowi, że okręgowa rada adwokacka może skreślić aplikanta adwokackiego z listy aplikantów adwokackich w okresie pierwszych dwóch lat aplikacji, jeżeli stwierdzi jego nieprzydatność do wykonywania zawodu adwokata. Z kolei § 8 ust. 2 cyt. Regulaminu stwierdza, że okręgowa rada adwokacka skreśla aplikanta z listy aplikantów adwokackich w wypadku niezakończenia przez niego, bez usprawiedliwionej przyczyny, aplikacji w ustawowym terminie 3 lat. Zdaniem Sądu, brak jest w art. 79 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o adwokaturze wskazania, że odbycie aplikacji i otrzymanie zaświadczenia (oraz ewentualne późniejsze niezdanie egzaminu adwokackiego) jest podstawą do skreślenia z listy aplikantów adwokackich. Wykładnia literalna zarówno samej ustawy, jak również Regulaminu aplikacji adwokackiej wskazują, że status aplikanta jest niezależny od faktu odbywania aplikacji, tj. uzyskanie takiego statusu nie wiąże się z rozpoczęciem odbywania aplikacji, ani jego utrata nie wiąże się z zakończeniem biegu aplikacji adwokackiej. W tej sytuacji - zdaniem Sądu - niesłuszny jest pogląd Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, że zakończenie aplikacji i wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 76 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze, stanowi podstawę do skreślenia z listy aplikantów adwokackich. Sąd I instancji wskazał, że po dokonaniu analizy całości porządku prawnego regulującego kwestię odbywania aplikacji adwokackiej, w tym przede wszystkim przepisów ustawy - Prawo o adwokaturze, jak i obowiązującego Regulaminu aplikacji adwokackiej, Sąd uznał, iż brak było jakiejkolwiek rzeczywistej podstawy materialnoprawnej do podjęcia Okręgową Radę Adwokacką w Łodzi uchwały (decyzji administracyjnej) w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy aplikantów adwokackich. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy Okręgowa Rada Adwokacka w Ł., nie miała podstawy prawnej do podjęcia uchwały w przedmiocie upoważnienia Dziekana do skreślenia skarżącego [...] z listy aplikantów adwokackich Izby Adwokackiej w Ł. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej próbowało wywieść taką podstawę jedynie z pewnej wykładni celowościowej, czy też systemowej, uwzględniającej zarówno całość regulacji prawnych dotyczących systemu aplikacji adwokackiej, jak również istotę samej aplikacji prawniczej. W dniu wydawania obu spornych uchwał (decyzji administracyjnych) brak było bowiem unormowania, z którego jednoznacznie wynikałoby, iż podstawą prawną do skreślenia z listy aplikantów adwokackich jest sam fakt upływu okresu aplikacji adwokackiej i otrzymanie przez daną osobę zaświadczenia o odbyciu tej aplikacji. Konkludując Sąd I instancji wskazał, że działanie organów obu instancji naruszało przepis art. 6 k.p.a., albowiem Okręgowa Rada Adwokacka w Ł. byłaby uprawniona do skreślenia strony skarżącej z listy aplikantów adwokackich, bądź do upoważnienia Dziekana do dokonania tej czynności, wyłącznie wtedy, gdyby odpowiedni przepis prawa materialnego uprawniał do dokonania tej czynności. W niniejszej sprawie takiej podstawy nie było, a więc należy stwierdzić nieważność obu spornych uchwał, gdyż zostały wydane bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Wniosło o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych,. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło naruszenie: przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wynikające z uznania, iż uchwały organów adwokatury zostały wydane bez podstawy prawnej, podczas gdy podstawę prawną do wydania zaskarżonych uchwał stanowią przepisy ustawy w szczególności art. 76 § 1 i 2 ustawy Prawo o adwokaturze, co wynika z interpretacji celowościowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a jedynie nieważność postępowania (której w niniejszej sprawie nie stwierdzono) bierze pod uwagę z urzędu. Związanie skargą kasacyjną oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Istota sprawy sprowadza się do następującej kwestii: czy art. 76 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze nie dają podstawy prawnej do skreślenia danej osoby z listy aplikantów, podczas gdy - zdaniem Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej - wykładnia systemowa i celowościowa tego przepisu wskazuje, iż odbycie aplikacji w ww. terminie i otrzymanie zaświadczenia jest podstawą do skreślenia z listy aplikantów. Kasator podniósł, że zarówno wykładnia językowa, systemowa i celowościowa jak i funkcjonalna jednoznacznie wskazują, że osoba po zakończeniu aplikacji traci status aplikanta adwokackiego i jako taka nie może dalej pozostawać na liście aplikantów adwokackich. Tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wskazują, że w ocenie kasatora przepisy art. 76 ust. 1 i ust. 2 Prawa o adwokaturze stanowią materialnoprawną podstawę do skreślenia z listy aplikantów osobę, która odbyła aplikację i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu. Natomiast zdaniem Sądu I instancji w ustawie – Prawo o adwokaturze brak wyraźnego wskazania, że odbycie aplikacji i otrzymanie zaświadczenia (oraz ewentualne późniejsze niezdanie egzaminu adwokackiego) jest podstawą do skreślenia z listy aplikantów adwokackich. Pogląd Sądu I instancji należy uznać za prawidłowy. Zgodnie z art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze (w brzmieniu obowiązującym od dnia 25 marca 2009 r.) aplikacja adwokacka rozpoczyna się z dniem 1 stycznia każdego roku i trwa trzy lata. Natomiast stosownie do treści art. 76 ust. 2 Prawa o adwokaturze (w brzmieniu obowiązującym począwszy od dnia 10 września 2005 r.) aplikantowi, który odbył aplikację adwokacką, właściwa okręgowa rada adwokacka wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji adwokackiej. Przepis art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze w brzmieniu – powyżej przywołanym określa jedynie z jakim momentem rozpoczyna się aplikacja oraz określa okres odbywania aplikacji. Można jedynie zauważyć, że przepis ten w brzmieniu obowiązującym przed dniem 25 marca 2009 r. stanowił, że aplikacja trwa trzy lata i sześć miesięcy. Zatem nie określał początku i końca aplikacji, a jedynie okres jej odbywania (por. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GSK 494/07, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Natomiast przepis art. 76 ust. 2 Prawa o adwokaturze w brzmieniu powyżej przywołanym nakłada na okręgową radę adwokacką obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji i tym samym określa uprawnienie dla aplikanta, który odbył aplikację adwokacką, do jego otrzymania. W żadnym razie nie można wywieść z tej normy prawnej podstawy materialnoprawnej do rozstrzygnięcia przez kompetentny organ w formie uchwały (rozstrzygnięcie władcze) o skreśleniu danej osoby z listy aplikantów. Także treść art. 77b Prawa o adwokaturze (obowiązującego od dnia 25 marca 2009 r.), który został przywołany przez kasatora w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie uprawnia do podjęcia odmiennych wniosków od tych, które przyjął Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ostatnio powołany przepis stanowi, że do egzaminu adwokackiego może przystąpić osoba, która odbyła aplikację adwokacką i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 66 ust. 2. Z regulacji powyższych wynika tylko tyle, że jednym z warunków uprawniających do przystąpienia do egzaminu adwokackiego jest legitymowanie się ukończeniem aplikacji adwokackiej czyli okresem, w którym aplikant adwokacki odbył w określonym ustawowo terminie cykl szkoleń i praktyk zawodowych oraz zdał pozytywnie przewidziane stosownymi przepisami egzaminy czy tzw. kolokwia. Odbycie tego rodzaju aplikacji (czyli praktyk osób mających ukończone studia prawnicze i przygotowujących się do określonego zawodu prawniczego) zostaje potwierdzone otrzymanym zaświadczeniem o jej ukończeniu (art. 76 ust. 2 Prawa o adwokaturze). Zaświadczenie tego rodzaju jest jedynie formalnym wymogiem dającym możliwość przystąpienia do egzaminu adwokackiego. Brak więc podstaw do przyjęcia, że przepisy regulujące okres trwania aplikacji adwokackiej i wydania zaświadczenia o jej odbyciu stanowią jednocześnie podstawę materialnoprawną do podjęcia uchwały o skreśleniu danej osoby z listy aplikantów. Także treść art. 77b Prawa o adwokaturze nie uprawnia do przyjęcia poglądu prezentowanego przez kasatora. Przepisy ustawy – Prawo o adwokaturze w Dziale VII "Aplikacja adwokacka" regulują w sposób jednoznaczny kwestie związane z wpisem na listę aplikantów adwokackich (art. 75) jak i ze skreśleniem aplikanta adwokackiego z tej listy (art. 79). Trafnie zauważył Sąd I instancji, że przepis art. 79 Prawa o adwokaturze nie przewiduje skreślenia osoby z listy aplikantów w związku z faktem odbycia aplikacji adwokackiej i uzyskaniem stosownego zaświadczenia w tym przedmiocie. Jak wynika z art. 79 ust. 3 Prawa o adwokaturze do skreślenia aplikanta adwokackiego z listy aplikantów stosuje się odpowiednio przepisy art. 68 ust. 5–7. Z treści art. 68 ust. 5 Prawa o adwokaturze wynika zaś, że wpisu na listę dokonuje się poprzez podjęcie uchwały. Zatem odpowiednio skreślenie z listy – ale w przypadkach określonych w ustawie – także następuje w formie uchwały. Uchwała jest więc władczym rozstrzygnięciem właściwego organu, który z mocy prawa powszechnie obowiązującego posiada kompetencje do załatwienia sprawy indywidualnej w tej formie. Oznacza to, że musi istnieć norma prawna, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji przez właściwy organ administracji publicznej. Nie ma podstaw do wyprowadzania domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej (uchwały w przypadku organu kolegialnego). Jeżeli przepis prawa nie daje podstaw materialnoprawnych do tej drogi postępowania, prowadzenie postępowania i rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej jest działaniem bez podstawy prawnej, a sankcją jest nieważność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2010 r., sygn. akt I OSK 245/11, Zbiór Lex nr 984384). Uwzględniając powyższe brak było podstaw do uznania za trafne poglądy autora skargi kasacyjnej, że przepisy art. 76 ust. 1 i ust. 2 Prawa o adwokaturze stanowią podstawę prawną do podjęcia uchwały o skreśleniu osoby z listy aplikantów w sytuacji odbycia aplikacji i otrzymania zaświadczenia o jej odbyciu. Wbrew stanowisku kasatora do takiego wniosku uprawnia nie tylko wykładnia językowa powyższych regulacji, ale także wykładnia funkcjonalna i systemowa, o czym dowodzą powyższe wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu I instancji, dotyczące przepisów regulujących aplikację adwokacką, a zawarte w ustawie – Prawo o adwokaturze. Jak podkreśla się w doktrynie dla dokonania wykładni językowej konieczne jest uwzględnienie całości relewantnego dla rozstrzygnięcia danego problemu tekstu prawnego. Odtwarzanie normy prawnej z tekstu prawnego wymaga zwykle nie tylko odwołanie się do znacznie większej niż tylko jeden – zrębowy – przepis, przepisów prawnych, ale i do pewnych twierdzeń o systemie prawnym, w tym twierdzeń o regułach jego konstrukcji (por. J. Mikołajewicz, Glosa do uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt OPK 16/01, opubl. OSP 2002, nr 4, poz. 50). Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na niekonsekwencje w stanowisku kasatora. Z jednej strony twierdzi się, że przepisy art. 76 ust. 1 i ust. 2 Prawa o adwokaturze, przy ich właściwej wykładni, dają podstawę prawną do skreślenia osoby z listy aplikantów po odbyciu aplikacji adwokackiej i otrzymaniu zaświadczenia w tym przedmiocie. Jednocześnie odwołując się do stosowania reguł wykładni funkcjonalnej i systemowej wskazuje się, że powyższe regulacje uprawniają do wniosku, "...iż prawa i obowiązki aplikanta wygasają ex lege z upływem okresu aplikacji, poprzedzonym zaliczeniem wymaganych szkoleń i kolokwiów. (s. 5). Przy takim poglądzie trudno więc uznać, że zachodzą podstawy prawne do podjęcia uchwały o skreśleniu z listy aplikantów osoby, której według kasatora, status aplikanta nie przysługuje. Następnie zaś twierdzi się, że: "Usunięcie w tym znaczeniu, jest jedynie czynnością techniczną, porządkująca listę aplikantów adwokackich i nie ma charakteru materialnoprawnego w szczególności nie pozbawia nikogo jakichkolwiek praw w szczególności wynikających z art. 77 Prawa o adwokaturze." (s. 5). Zauważyć przy tym należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wprost stwierdzono, iż: "Aczkolwiek aktualnie obowiązujące unormowania ustawy- prawo o adwokaturze nie zawierają expressis verbis przepisu nakazującego skreślenie aplikanta adwokackiego z listy po ukończeniu przez niego aplikacji, to całość regulacji prawnych, dotyczących systemu aplikacji adwokackiej uprawnia do podjęcia uchwały w takiej treści, jak zaskarżone rozstrzygnięcie ORA w Ł. i wydania w oparciu o nie zarządzenie Dziekana". Zatem strona wnosząca skargę kasacyjną pośrednio przyznaje, że w mającym w sprawie zastosowanie stanie prawnym brak jest podstaw prawnych do podjęcia uchwały o skreśleniu osoby z listy aplikantów po odbyciu aplikacji i otrzymaniu zaświadczenia o jej ukończeniu. Kastor jedynie błędnie uważa, że podjęcie mimo to, przedmiotowej uchwały nie uprawnia do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Stanowisko takie nie może być zaakceptowane wobec treści przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie jak i w doktrynie na gruncie powyższej regulacji prezentowane jest jednolite stanowisko co do rozumienia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej". Oznacza to bowiem, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Decyzja administracyjna jest wydana bez podstawy prawnej m.in.: gdy następuje jej wydanie poza sferą regulacji prawnej, lub w sprawie, w której uprawnienie bądź obowiązek wynikał wprost z ustawy, gdy przewidziana jest inna forma działania np. czynności materialno-techniczne (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Lex 2011, komentarz do art. 156 k.p.a. oraz powołana tam literatura i orzecznictwo NSA). Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za bezzasadne, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.