II GSK 173/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3413/15 w sprawie ze skargi D.T. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 12 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. T. (Strona, Skarżąca) prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Sklep Spożywczo-Przemysłowy [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Dyrektora Izby Celnej w Warszawie na rzecz D. T. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Sklep Spożywczo-Przemysłowy [...] kwotę 400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...] lutego 2015 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w P. w lokalu sklepowym mieszczącym się w miejscowości T., w ramach realizacji zadań Służby Celnej wskazanych w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1404) ujawnili włączony do eksploatacji automat do gier o nazwie: [...]. Funkcjonariusze celni przeprowadzili w miejscu kontroli na tym automacie eksperyment, który wykazał, że były na nim urządzane gry niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, zwanej dalej: u.g.h.). W dniu [...] lutego 2015 r. dokonano czynności przesłuchania w charakterze świadka właścicielki sklepu – D. T., która zeznała, iż właścicielem automatu jest L. W. – firma A. z K. Zawarła z nim umowę dzierżawy 2 m2 powierzchni sklepu. Automat wstawiony został do sklepu w dniu [...] lutego 2015 r. Ona miała zapisywać na kartce wygrane a wypłacać miał je właściciel automatu. W jej posiadaniu był też klucz do skasowania wygranej. Jako dowód do postępowania w sprawie włączona została umowę dzierżawy części powierzchni lokalu (bez daty) zawarta na okres próbny 1 –go miesiąca pomiędzy L. W. A. z K. a Skarżącą. W treści przedmiotowej umowy nie został określony miesięczny czynsz ani inne obowiązki stron. Dyrektor Izby Celnej w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 O.p. w zw. z art. 91 oraz art. 2 ust. 3 i ust. 5, art. 3, art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Naczelnika UC. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor IC przytoczył stan faktyczny sprawy i skonstatował, że Skarżąca nie posiadała zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, ani innego zezwolenia albo koncesji, o której mowa w ustawie o grach hazardowych. Automat, na którym urządzano gry w jej sklepie nie był zarejestrowany. Urządzenie zlokalizowane w sklepie Skarżącej, w ocenie organu, niewątpliwie jest urządzeniem elektronicznymi (komputerowymi). Ponadto nie budził wątpliwości organu komercyjny cel organizowania na nim gier. Z akt sprawy wynika, że automat udostępniony był publicznie. Posiadał wrzutnik monet i akceptor banknotów, a warunkiem przystąpienia do gry było wpłacenie pewnej kwoty pieniędzy, co świadczy o komercyjnym charakterze gier prowadzonych na nim. Spełniony został, zatem warunek definicji gier na automatach wynikający z art. 2 ust. 5 u.g.h., tj. gra jest organizowana w celach komercyjnych. Wobec powyższego Dyrektor IC stwierdził, że gra na przedmiotowym automacie ma charakter losowy, gdyż gracz nie ma realnego wpływu na jej wynik. Spełniony został, zatem kolejny warunek definicji gier na automatach wynikający z art. 2 ust. 5 u.g.h. Dyrektor IC wskazał, że z przedstawionej umowy dzierżawy części powierzchni użytkowej (bez daty) zawartej pomiędzy Stroną a L. W. – firma A. z K. wynika, że to on jest właścicielem automatu. Przedmiotem umowy jest dzierżawa od Skarżącej powierzchni w lokalu znajdującym się w T. w celu ustawienia automatów do gier zręcznościowych. Jednakże w toku postępowania ustalono, iż L. W. – firma A. z K. jest podmiotem nieistniejącym a wobec tego umowa dzierżawy nie może stanowić dowodu w sprawie. Dyrektor Izby Celnej podkreślił, że to podmiot prowadzący działalność gospodarczą ponosi ryzyko jej prowadzenia. Przedsiębiorca podejmujący czynności w obrocie gospodarczym powinien, zatem dochować należytej staranności i sprawdzić wiarygodność kontrahenta oraz umocowanie osób działających w jego imieniu. W momencie podpisywania umowy dzierżawy, Strona była świadoma, jaki rodzaj działalności będzie prowadzony w lokalu. Automat został ustawiony w sklepie Skarżącej i podłączony do sieci elektrycznej. Co najmniej, zatem Skarżąca dopuściła do organizowania gier hazardowych. Wobec poczynionych ustaleń, w związku z brakiem posiadania przez Skarżącą koncesji na prowadzenia kasyna gry, ani innego zezwolenia, o którym mowa w ustawie, zasadnym było wszczęcie postępowania i wymierzenie kary, zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w wysokości określonej w art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h., tj. 12.000 zł od automatu. Na powyższą decyzję Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia w całości, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji Naczelnika UC. Zaskarżonej decyzji zarzuciła bezpodstawne przypisanie jej urządzania gier na automacie poza kasynem gry i obciążenie karą pieniężną w sytuacji, gdy automat stał w jej sklepie zaledwie 5 dni, nie miała do niego kluczy, nie obsługiwała go ani nie wypłacała pieniędzy. Nie uzyskała w związku z wynajęciem powierzchni pod automat żadnych kwot. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IC wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolując zaskarżoną decyzję uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego mających wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu I instancji ustalenie organów, że sporne urządzenie wypełnia definicję automatu do gier hazardowych zostało poczynione w sposób prawidłowy, w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Jednakże zdaniem WSA, ocena zebranych dowodów nie pozwala na ustalenie, że Skarżąca jest osobą "urządzającą gry na automatach poza kasynem gry" w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Z uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji wynika, że podstawą do ustalenia, że Strona jest "urządzającym gry" był sam fakt przyjęcia przez Skarżącą automatu do sklepu i udostępnienie korzystania z energii elektrycznej dla jego uruchomienia. Organ przyjął, że umowa dzierżawy zawarta pomiędzy Skarżącą i L. W. – firma A. z K. nie może stanowić dowodu w sprawie, ponieważ wynajmujący jest podmiotem nieistniejącym – nie występuje, bowiem w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. W ocenie Sądu jednakże Umowa dzierżawy (bez daty) obrazuje intencje Skarżącej w momencie jej podpisywania, niezależnie od skutków prawnych, jakie umowa ta mogła wywierać. Celem Skarżącej było uzyskanie zarobku (w umowie nie określono jego wysokości) za udostępnienie 2 m 2 powierzchni sklepowej. Nie można wnioskować, iż Skarżąca miała świadomość, że zapis § 1 pkt 2 : "Powierzchnia dzierżawiona jest celem ustawienia gier zręcznościowych" nie odpowiadał prawdzie. WSA nie podzielił stanowiska organów, że Skarżąca uzyskała status podmiotu urządzającego gry, tylko z tego powodu, iż w momencie kontroli w lokalu był zainstalowany automat do gier i można było prowadzić na nim gry. Zdaniem Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom organów, "urządzanie gier" na gruncie art. 89 ustawy nie następuje automatycznie w związku z samą czynnością oddania do używania powierzchni lokalu innemu podmiotowi pod eksploatację automatów w ramach umowy dzierżawy, a także nie zawsze musi obejmować tę czynność i związane z nią określone obowiązki czy uprawnienia wynajmującego powierzchnię użytkową. Oznaczałoby to, bowiem, iż w każdym przypadku, gdy dany lokal nie stanowi własności podmiotu eksploatującego automaty do gier, to zawsze występuje wielość urządzających gry, tj. podmiot eksploatujący automat i podmiot oddający powierzchnię do eksploatacji automatów. Brak jest, zatem podstaw prawnych, by już samą czynność cywilnoprawną (umowę dzierżawy) oddania lokalu lub jego części do władania innemu podmiotowi dla eksploatacji automatów, utożsamiać z pojęciem "urządzanie gier" w znaczeniu art. 89 ust. 1 u.g.h. O udziale wynajmującego lokal (jego część) w oparciu o umowę najmu powierzchni użytkowej, na której automaty są zlokalizowane, w urządzaniu gier można mówić, gdy wynajmujący aktywnie uczestniczy we wskazanych czynnościach i działaniach, przy czym jego zachowania powiązane są z porozumieniem dokonanym z podmiotem wstawiającym automat i go eksploatującym, a dotyczącym wspólnego prowadzenia przedsięwzięcia w zakresie gier na automatach (gier hazardowych). W rozpoznawanej sprawie okoliczności takich organy nie wykazały. W szczególności nie wykazały by Skarżąca (poza udostępnieniem powierzchni sklepu pod automat i zapewnieniem możliwości włączenia go do prądu) aktywnie uczestniczyła w czynnościach i działaniach właściciela automatu będąc związana z nim porozumieniem dotyczącym wspólnego prowadzenia przedsięwzięcia w zakresie gier na automatach. W niniejszej sprawie, zatem, w świetle zebranego materiału dowodowego, brak jest podstaw przypisania Skarżącej wspólnego urządzania gier z właścicielem automatu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach WSA orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Skargę kasacyjną do wyżej wskazanego wyroku wniósł Dyrektor Izby Celnej w Warszawie zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów: a) prawa materialnego, tj. 1) art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h., poprzez ich niezastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że Skarżącej nie można uznać za podmiot urządzający gry, a w konsekwencji brak było podstaw do wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h., podczas gdy Skarżąca aktywnie uczestniczyła w urządzaniu gier oraz wykonywała czynności wpływające na "wysokość uzyskiwanego przychodu generowanego przez automaty, a w konsekwencji w sprawie zasadne było wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. i art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h., 2) art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pojęcie "urządzającego gry" należy oceniać na podstawie swoistej hierarchii zachowań podmiotu (osoby), podczas gdy dla uznania, że Skarżąca urządzała gry na automatach istotna jest jej aktywność, w tym stwarzanie technicznych warunków umożliwiających sprawne i niezakłócone funkcjonowanie automatu do gier, b) postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku żart. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, w szczególności poprzez nie zawarcie w nim pełnej i prawidłowej analizy i oceny stanu faktycznego jak też nie wskazanie oraz nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia a to wskutek przyjęcia przez Sąd, że organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy a jednocześnie nie wskazanie w wyroku tych przepisów. Wskazując na powyższe naruszenia organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o jego uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, którą sporządziła D. T., wniesiono o uchylenie bądź odrzucenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie. Zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i na naruszeniu przepisów postępowania, które - zdaniem strony - miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności ustosunkowania się wymagał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniały podstawy by uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia ustawowych wymagań. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu wskazał, że istotę sporu stanowi prawidłowość przyjęcia przez organy celne, że Skarżąca dopuściła się czynu polegającego w rzeczywistości na urządzaniu gier na automacie wstawionym do jej sklepu, przez nieistniejący podmiot. Dokonując oceny zebranego materiału uznał, że nie pozwala on na ustalenie, że Skarżąca jest osobą "urządzającą gry na automatach poza kasynem gry" w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. WSA wskazał, że z uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji wynika, że podstawą do ustalenia, że Strona jest "urządzającym gry" był sam fakt przyjęcia przez Skarżącą automatu do sklepu i udostępnienie korzystania z energii elektrycznej dla jego uruchomienia. Według Sądu I instancji "O udziale wynajmującego lokal (jego część) w oparciu o umowę najmu powierzchni użytkowej, na której automaty są zlokalizowane, o urządzaniu gier można mówić, gdy wynajmujący aktywnie uczestniczy we wskazanych czynnościach i działaniach, przy czym jego zachowania powiązane są z porozumieniem dokonanym z podmiotem wstawiającym automat i go eksploatującym, a dotyczącym wspólnego prowadzenia przedsięwzięcia w zakresie gier na automatach (gier hazardowych)". W jego ocenie organy tych okoliczności nie wykazały, "W szczególności nie wykazały, by Skarżąca (poza udostępnieniem powierzchni sklepu pod automat i zapewnieniem możliwości włączenia go do prądu) aktywnie uczestniczyła w czynnościach i działaniach właściciela automatu będąc związana z nim porozumieniem dotyczącym wspólnego prowadzenia przedsięwzięcia w zakresie gier na automatach." Powyższe doprowadziło Sąd I instancji do stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przypisania Skarżącej wspólnego urządzania gier z właścicielem automatu i uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego mających wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do tych stwierdzeń wskazać należy, że organ odwoławczy uznał Skarżącą za urządzającą gry na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardu, ponieważ zapewniła warunki lokalowe, umożliwiła instalację i eksploatację (obsługę) tego urządzenia w lokalu. Wskazał ponadto, że Strona aktywnie prowadziła gry na przedmiotowym automacie. Powyższe ustalenia organ poczynił m.in. w oparciu o protokół przesłuchania dnia [...] lutego 2015 r., wskazując, że Skarżąca w czasie przesłuchania podała, iż " Osobom, które wygrały i chcą wygraną uzyskać, zapisuje ją na kartce, poświadczając swoim podpisem i pieczątką sklepu ..." (patrz str. 8 zaskarżonej decyzji). W czasie wskazanego przesłuchania Skarżąca zeznała również, że posiadała klucz serwisowy, którym kasowała uzyskane wygrane. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do wyżej wskazanych okoliczności. Brak odniesienia się do ustaleń organu w oparciu, o które m.in. uznał Skarżącą za aktywnie prowadzącą gry na automacie poza kasynem gry uniemożliwia ocenę zasadności stanowiska WSA wskazującego, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przypisania Skarżącej wspólnego urządzania gier z właścicielem automatu. Wskazać należy, że uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organ administracyjny, niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Fakt, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego, we wskazanym zakresie, przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić należy także, że WSA uznał zaskarżoną decyzja za wydaną z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym uzasadnienie wyroku zawiera jedynie analizy przepisów prawa materialnego to jest art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. i przyczyny, dla których Skarżąca nie może być w jego ocenie uznaną za urządzającego gry w rozumieniu tego przepisu. W uzasadnieniu wyroku nie wskazano przepisów postępowania naruszonych przez organ i na czym polega to naruszenie. Jeśli WSA doszedł do przekonania, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa, to formułując swoją ocenę prawną, powinien wskazać, jakim przepisom uchybił organ administracyjny. Ogólne stwierdzenie, że "zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego mających wpływ na wynik sprawy" bez skonkretyzowania, o jakie przepisy procesowego chodzi narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim nakazuje on sądowi administracyjnemu wyjaśnienie podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Nie sposób bowiem ustalić, czy sąd oparł swoje orzeczenie na prawidłowej podstawie prawnej, jeżeli nie wiadomo, które przepisy uznał za naruszone przez organ administracji publicznej (por. NSA z 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 809/06 ). Z powyższych względów zarzut zawarty w punkcie b) 1) petitum skargi kasacyjnej należy uznać za uzasadniony, a co za tym idzie przedwczesne jest odnoszenie się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Skład orzekający doszedł do przekonania, że taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, a związana jest ona z bardzo trudną sytuacją materialną i rodzinną Skarżącej.