II GSK 1731/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Skupień Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2314/10 w sprawie ze skargi D. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2314/10 oddalił skargę D. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: D. D. (zwany dalej: "skarżącym") w dniu 4 lutego 2005 r. złożył w K.-P. Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" przewidzianego przez Sektorowy Program Operacyjny "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". Pismem z 19 grudnia 2005 r. nr [...] K.-P. Oddział Regionalny ARiMR w T. odrzucił wniosek skarżącego. Według organu, przeprowadzone w gospodarstwie skarżącego kontrole wykazały różnice pomiędzy uprawami przedstawionymi w wyliczeniu żywotności ekonomicznej dołączonym do niniejszego wniosku, a stanem faktycznym oraz stanem wykazanym we wniosku o dopłaty obszarowe. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismem z [...] lutego 2006 r. nr [...], rozpatrzył negatywnie odwołanie skarżącego, dotyczące, jak wskazano, "pozostawienia bez rozpoznania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 477/08 stwierdził nieważność decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] lutego 2006 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z [...] grudnia 2005 r., podnosząc m.in., iż odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm., dalej: "ustawa z 2004"), następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy. Podkreślił także, że wniosek skarżącego winien być rozpatrywany w oparciu o przepisy ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dyrektor K.-P. Oddziału Regionalnego ARiMR w T., orzekając ponownie w sprawie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 i § 2 k.p.a., art. 26 ust. 2 ustawy z 2004, art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 31, poz. 264 ze zm., dalej: "ustawa z 1993 r."), w zw. z pkt 3.1.2. Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 207, poz. 2117 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiającego zasady przejścia do systemów wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 (L 243/6) orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego. Jak uzasadnił, postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 4 lutego 2005 r., wobec wyczerpania limitu środków finansowych, zakończenia i rozliczenia Programu, stało się bezprzedmiotowe. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. i art. 26 ust. 2 ustawy z 2004, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Jak wskazał, zaskarżona decyzja zawiera analizę sytuacji z podaniem chronologii zdarzeń i powody odmowy dofinansowania realizacji projektu. Dyrektor K.-P. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. prawidłowo orzekł brak możliwości finansowania, a to z powodu wyczerpania limitu środków oraz zakończenia i rozliczenia Programu ze Wspólnotą Europejską. Zaistniały zatem przesłanki do umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Rozpoznając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak już wskazano na wstępie, skargę tę oddalił. Jak podkreślono, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, ustalenia dokonane przez organ są prawidłowe, a oparte na nich wnioski są spójne i logiczne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wniosek skarżącego złożony w dniu 4 lutego 2005 r. uzyskał status kompletności w dniu 4 sierpnia 2005 r., jednak po stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 477/08 nieważności decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] lutego 2006 r. i decyzji Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] grudnia 2005 r., odrzucającej wniosek skarżącego o przyznanie wnioskowanej pomocy, ponownie został przekazany Dyrektorowi K.-P. Oddziału ARiMR w T., celem przeprowadzenia całościowej procedury w ramach Projektu uwzględniającej normy Kodeksu postępowania administracyjnego. W wyniku ponownego rozpatrzenia tego wniosku oraz w wyniku sprawdzenia dostępności środków finansowych okazało się, iż w dniu wydania przez organ decyzji z [...] sierpnia 2009 r. limit środków finansowych przeznaczonych na dofinansowanie zadania został wyczerpany, a nadto nastąpiło zakończenie i rozliczenie Programu, w ramach którego wniosek został złożony, co skutkowało umorzeniem postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zdaniem Sądu pierwszej instancji działanie organu było prawidłowe, bowiem celem postępowania było ustalenie spełniania przez skarżącego przesłanek do otrzymania pomocy finansowej, jednak brak środków finansowych stanowiących tę pomoc finansową, spowodował bezprzedmiotowość postępowania i konieczność jego umorzenia. Podkreślił także, iż argumentacja skarżącego była sprzeczna. Z jednej strony nie kwestionowała prawidłowości rozstrzygnięcia organu o umorzeniu postępowania, z drugiej zaś zarzucała naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne wskazanie stronie postępowania przesłanek umorzenia postępowania i błędne uzasadnienie decyzji w tym zakresie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarówno w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej, jak i drugiej instancji wskazano wystarczająco wyraźnie źródło bezprzedmiotowości postępowania. Wyjaśniono, iż to brak środków finansowych w momencie, kiedy wniosek mógłby być przyjęty do realizacji oraz zakończenie i rozliczenie środków ze WE, spowodował niemożność przyznania pomocy. Zatem, brak przedmiotu postępowania stanowi o bezprzedmiotowości tego postępowania i konieczność jego umorzenia. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, iż wtórną, drugorzędną przyczyną, był brak środków na realizację tego działania. Podkreślił, że samo umorzenie postępowania nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym w sprawie tylko zakończeniem postępowania w inny sposób, z uwagi na zaistnienie prawem określonych przesłanek. Brak środków jest samoistną i decydującą przesłanką wprost wpływającą na rozstrzygnięcie w sprawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów prawa i zawiera, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a., wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarga kasacyjna, oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst. jedn.: Dz. U. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."), zarzuca naruszenie art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia skargi wobec braku uznania, iż decyzja Prezesa ARiMR z dnia [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora K. – P. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2009 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego nie naruszają art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego wtórną i drugorzędną przyczyną umorzenia postępowania był brak środków na realizację wnioskowanego działania. W pierwszej kolejności winno się wziąć pod uwagę to, czy beneficjent (skarżący) spełnia na dzień wydania decyzji o umorzeniu postępowania warunki do uzyskania dofinansowania. Jego zdaniem motywowanie umorzenia postępowania brakiem środków jest nielogiczne i błędne, skoro nawet w przypadku dostępności środków, środki te nie mogłyby być wnioskodawcy przyznanie, gdyż uniemożliwia to regulacja pkt 3.1.2 (działania 1.2. "Ułatwianie startu młodym rolnikom") załącznika do Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004–2006". Zmiana uzasadnienia decyzji będzie zaś umożliwiała wykazanie, iż opieszałość pracowników ARiMR spowodowała zaistnienie szkody, tym samym skarżący będzie mieć możliwość dochodzenia roszczeń na drodze cywilnej. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Wynik postępowania kasacyjnego był zatem rezultatem oceny zarzutów zgłoszonych w rozpoznawanym środku odwoławczym. Zgodnie z przepisem art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji nie naruszył powołanego w skardze kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a., gdyż dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o kryterium zgodności z prawem, wykonując w ten sposób funkcje kontrolne względem administracji publicznej. Sąd mógłby ten przepis naruszyć, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź gdyby ją rozpoznał, stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Okoliczność zaś, iż skarżący nie zgadza się z oceną legalności zaskarżonej decyzji dokonaną przez Sąd pierwszej instancji nie uzasadnia zarzutu naruszenia powołanego wyżej art. 3 § 1 p.p.s.a. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Dokonane przez organ ustalenia znalazły wyraz w zaskarżonej decyzji, co z kolei czyni zadość wymogom powołanego przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organy umorzyły postępowanie administracyjne uznając, że stało się ono bezprzedmiotowe. W decyzji zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji, wskazano, że w momencie, w którym wniosek o przyznanie pomocy finansowej mógł być przyjęty do realizacji, nie było już możliwości zawierania umów w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Nie było też środków finansowych przeznaczonych na realizacje takich wniosków, nastąpiło zakończenie i rozliczenie środków, co stanowiło o bezprzedmiotowości postępowania i było podstawą jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zaznaczyć należy, że skarżący, zarówno w skardze do Sądu pierwszej instancji jak i w skardze kasacyjnej, nie kwestionował rozstrzygnięcia organu. Kwestionował jedynie uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu. Jednakże brak zarzutu akceptacji przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia organu o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. uniemożliwia wzruszenie tej decyzji, jak i uwzględnienie skargi kasacyjnej. Wobec powyższego za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.