II GSK 1758/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2222/20 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 lipca 2020 r. nr 623/2020/Ub w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od W. W. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 3 marca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2222/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. W. (dalej: Strona, Skarżący) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Organ, Prezes NFZ) z 23 lipca 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor MOW NFZ) z 10 lutego 2017 r. w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 9 grudnia 2016 r Zakład Ubezpieczeń Społecznych III Oddział w Warszawie wystąpił do MOW NFZ z wnioskiem o rozpatrzenie sprawy w zakresie ustalenia obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu Strony z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności jako wspólnika G. Spółka Jawna (dalej: Spółka). ZUS poinformował, że nie wydawał decyzji o obowiązku podlegania ubezpieczeniom społecznym przez Stronę jako wspólnika ww. Spółki ze względu na to, iż jest zgłoszony do ubezpieczenia społecznego z innych tytułów, tj. od 1 stycznia 1999 r. do 27 listopada 2014 r. jako pracownik w pełnym wymiarze czasu pracy, a od 28 listopada 2014 r. posiada ustalone prawo do emerytury. Z załączonego odpisu pełnego z Krajowego Rejestru Sądowego (dalej: KRS) Spółki wynikało, że Skarżący od 5 sierpnia 2004 r. był wspólnikiem Spółki, a z pism Strony kierowanych do ZUS, że złożył wypowiedzenie ze Spółki w 2006 r. na ręce ówczesnego wspólnika P. P., który miał dopełnić formalności dotyczących wykreślenia Skarżącego ze Spółki oraz z pism organów podatkowych, że zeznania podatkowe wpływały za okres do 2008 r. Dyrektor MOW NFZ decyzją ustalił, że Strona podlega od 5 sierpnia 2004 r. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako wspólnik Spółki. Wskutek odwołania Strony, Prezes NFZ zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1373, z późn. zm., dalej: ustawa o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm. dalej: k.p.a.), w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł, że Skarżący podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako wspólnik Spółki od 5 sierpnia 2004 r. do 5 czerwca 2018 r. Prezes NFZ odwołał się do art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, że obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie właściwych przepisów i art. 5 pkt 21 ww. aktu, określającego osobę prowadzącą działalność pozarolniczą jako osobę, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, z późn. zm. dalej: u.s.u.s.) i wyjaśnił, że według art. 8 ust. 6 pkt 4 u.s.u.s., osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność są m. in. wspólnicy spółki jawnej. Podał też, że art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach odsyła przy określaniu powstania i wygaśnięcia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego osób prowadzących działalność pozarolniczą do terminów określonych w przepisach o ubezpieczeniu społecznym. Według danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym, działalność Spółki została zarejestrowana 5 sierpnia 2004 r. w Rejestrze Przedsiębiorców pod nr KRS [...] i została wykreślona dopiero w dniu 5 czerwca 2018 r. Prezes NFZ podkreślił, że rozstrzygnięcie jego decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji dotyczy wyłącznie ustalenia podlegania przez Stronę, w myśl obowiązujących przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności jako wspólnika spółki jawnej. Bez znaczenia dla sprawy pozostawał fakt nieuzyskiwania przez Stronę przychodów z tytułu omawianej działalności jako wspólnika spółki jawnej. Istotny pozostawał jedynie fakt rejestracji spółki jawnej w Krajowym Rejestrze Sądowym oraz fakt jej wykreślenia z tego rejestru. Zdaniem organu, okoliczności związane z faktycznym wykonywaniem praw i obowiązków wspólnika na gruncie przepisów u.s.u.s. były bez znaczenia w świetle art. 8 ust. 6 pkt 4 u.s.u.s.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Strony, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora MOW NFZ. W ocenie Sądu I instancji, Organ niezasadnie pominął kwestię faktycznego wykonywania przez Skarżącego działalności gospodarczej i osiągania przychodów z tytułu jej prowadzenia jako wspólnik spółki jawnej, zwłaszcza w sytuacji, gdy Skarżący podnosił, że działalności gospodarczej faktycznie nie prowadzi od kilkunastu lat i nie osiąga przychodów z tego tytułu, przedstawiając dowody na podnoszone okoliczności. Sąd I instancji twierdził, że nadawanie bezwzględnego znaczenia wykazanej w ewidencji dacie rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej i utożsamienie jej z faktycznym prowadzeniem działalności, bez możliwości skorygowania tej okoliczności na podstawie ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu dowodowym, nie jest zasadne. Podzielił pogląd Skarżącego, że zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o świadczeniach, warunkiem opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne jest uzyskiwanie przychodu. Uznał również, że - a contrario - brak jakichkolwiek przychodów przekłada się na brak obowiązku uiszczania z tego tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne z danego tytułu. Wobec powyższego, uznanie że Skarżący podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu jako wspólnik Spółki od 5 sierpnia 2004 r. do 5 czerwca 2018 r. bez ustalenia, w jakim okresie faktycznie osiągał przychody z tytułu prowadzonej działalności, naruszało obowiązujące przepisy. Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił decyzje organów obu instancji. Organ, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). Zaskarżył wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137; dalej: p.u.s.a.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora MOW NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie: 1) naruszenia przez organ art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ: - przeprowadził postępowanie administracyjne i wydał decyzję bez wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym (bez dokonania zindywidualizowanych do niniejszej sprawy ustaleń faktycznych i odniesienia ich do stanu prawnego) uznając, że obowiązkiem Organu było dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie przychodów Skarżącego z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, podczas gdy Organ przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami k.p.a., zbadał wszelkie okoliczności faktyczne istotne dla wyjaśnienia rozstrzygnięcia sprawy, a ustalenie okoliczności faktycznych w zakresie przychodów tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, nie mają znaczenia dla wydania decyzji, ponieważ podstawą rozstrzygnięcia jest norma art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1398 ze zm.) w związku z art. 8 ust. 6 pkt 4 u.s.u.s. (Dz. U. z 2021 r., poz. 423), tj. objęcie obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu bycia wspólnikiem spółki jawnej; II. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. - art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach w związku z art. 8 ust. 6 pkt 1 i art. 13 pkt 4 u.s.u.s., poprzez ich zastosowanie i przyjęcie wskazanych wyżej przepisów jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co w konsekwencji oznacza powiązanie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego wspólnika spółki jawnej z "prowadzeniem działalności gospodarczej" w myśl wskazanych wyżej przepisów oraz art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r, poz. 584 z późn. zm.; dalej: ustawą o działalności", obecnie art. 3 ustawy z dnia 8 marca 2018 r. – Prawo Przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162), podczas gdy przepisy prawa dla określenia zasad podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu wspólnika spółki jawnej przewidują osobną podstawę prawną wskazaną w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 69 ust. 1, art. 5 pkt 21 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 8 ust. 6 pkt 4 u.s.u.s. jako wspólnik spółki jawnej, którego obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego zależy tylko i wyłączenie od faktu wpisania danej osoby w takim charakterze w KRS, a nie faktu osiągania przychodu z prowadzenia działalności gospodarczej. - art. 82 ustawy o świadczeniach poprzez jego zastosowanie w sprawie, podczas gdy przepis ten nie ma zastosowania w sprawach o ustalenie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego przez NFZ a w sprawie uiszczenia składek na ubezpieczenie w przypadku zbiegu tytułów przez ZUS. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Podnosząc te zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna organu jest uzasadniona. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również podstaw do odrzucenia skargi oraz umorzenia postępowania przed Sądem I instancji, co obligowałoby do wydanie postanowienia w trybie art. 189 p.p.s.a. Skargę kasacyjną, w granicach, której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Przeprowadzona analiza zarzutów skargi kasacyjnej wraz z ich uzasadnieniem wskazuje, że mimo oparcia ich na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a., to zarzuty postawione w pkt I. i pkt II tiret pierwsze mają komplementarny charakter i dlatego zasadnym jest ich łączne rozpoznanie. Istota tychże zarzutów sprowadza się do podważania przyjętej przez WSA interpretacji art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) i art. 69 ust. 1, art. 5 pkt 21 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 8 ust. 6 pkt 4 u.s.u.s., że nakazują przy ustalaniu obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego wspólnika spółki jawnej powiązanie tego faktu z prowadzeniem działalności gospodarczej i nie jest wystarczające ustalenie wyłącznie wpisania danej osoby jako wspólnika spółki jawnej w KRS bez potrzeby badania osiągania przez nią przychodu z prowadzonej działalności gospodarczej, a w konsekwencji i zastosowania, gdyż opisane rozumienie ww. uregulowań miało wpływ na ocenę ustaleń faktycznych organów NFZ, przez Sąd I instancji uznanych za niewystarczające. Ze stanowiskiem Prezesa NFZ należało się zgodzić. Trzeba wskazać, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego osób prowadzących działalność pozarolniczą powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniu społecznym. Z kolei przez osobę prowadzącą działalność pozarolniczą, na mocy art. 5 pkt 21 ustawy o świadczeniach, rozumie się osobę, o której mowa w art. 8 ust. 6 u.s.u.s. W myśl art. 8 ust. 6 u.s.u.s. za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność uważa się nie tylko osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą (art. 8 ust. 6 pkt 1), ale również wspólników spółki jawnej (art. 8 ust. 6 pkt 4). Norma prawna wywodzona z tych przepisów była odczytywana łącznie z art. 13 pkt 4 u.s.u.s. (w brzmieniu obowiązującym przed 18 września 2021r.), zgodnie z którym, obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby fizyczne w następujących okresach: osoby prowadzące pozarolniczą działalność - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie art. 36aa oraz przepisów ustawy z 6 marca 2018r. - Prawo przedsiębiorców. Przyjęcie, że wspólnik spółki jawnej jest osobą prowadzącą działalność pozarolniczą, implikuje zatem określone oceny na tle systemu ubezpieczenia zdrowotnego. Sąd II instancji podziela i akceptuje stanowisko prezentowane przez Prezesa NFZ na tle wspomnianych uregulowań, że wspólnik spółki jawnej jest objęty obowiązkiem ubezpieczenia bez względu na to, czy spółka prowadzi działalność gospodarczą, gdyż wspomniany obowiązek powiązany jest jedynie z posiadaniem przez niego określonego statusu prawnego (por. wyroki NSA z: 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 839/23;19 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 182/23; 12 września 2024 r., sygn. akt II GSK 854/24:opubl.: podobnie jak niżej cytowane orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest fakt, że Skarżący w okresie od 5 sierpnia 2004 r. do 5 czerwca 2018 r. był ujawniony Krajowym Rejestrze Sądowym jako wspólnik spółki jawnej. Jak wskazał organ, dopiero z datą 5 sierpnia 2018 r. Spółka Jawna została wykreślona z KRS, których to ustaleń WSA nie podważał. Oznaczało to, że Strona w tym okresie była osobą prowadzącą pozarolniczą działalność jako wspólnik spółki jawnej z uwagi na treść art. 8 ust. 6 pkt 4 u.s.u.s. Przy opisanym rozumieniu przepisów materialnych, organ nie naruszył przepisów postępowania, gdyż wykazał, że w okresie objętym rozstrzygnięciem Strona figurowała jako wspólnik Spółki w KRS, i te ustalenia były wystarczające. Nie było podstaw do prowadzenia ustaleń, w jakim okresie Strona osiągała faktyczne przychody z tytułu prowadzonej działalności jako wspólnik Spółki, które to ustalenia nakazywał organom czynić WSA. Wobec powyższego zasadne okazały się zarzuty zgłoszone w pkt I i II tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej. Podstawy do zalecanych przez WSA ustaleń nie dawał także art. 82 ustawy o świadczeniach, czy to ust. 1 (stanowiący, że o obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne z każdego tytułu odrębnie, jeżeli ubezpieczony uzyskuje przychody z więcej niż jednego tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 ww. aktu) ani ust. 5 pkt 2 (stanowiący, że rodzajami działalności jest m.in. działalność gospodarcza prowadzona w formie spółki jawnej, będącej podatnikiem podatku dochodowego). Jak zasadnie podnosił skarżący kasacyjnie Organ (pkt II. tiret drugie petitum skargi kasacyjnej), przepis art. 82 znajduje się w Rozdziale 2 Składki na ubezpieczenie zdrowotne Działu IV Zasady podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu ustawy o świadczeniach. Należy natomiast zauważyć, że obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego, w tym art. 66 owszem został określony też w Dziale IV, ale w Rozdziale 1 ustawy o świadczeniach, co jednoznacznie wskazuje, że przepisy każdego z powołanych rozdziałów regulują inne etapy ustalania podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Potwierdza to chociażby regulacja art. 79 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w którym zapisano, że składka na ubezpieczenie zdrowotne wynosi 9% podstawy wymiaru składki, z zastrzeżeniem art. 79a, art. 80, art. 82 i art. 242, a w art. 79a ust. 1 tego aktu zawarto regulację co do wysokości składki na ubezpieczenie zdrowotne osób prowadzących działalność pozarolniczą, o których mowa w art. 8 ust. 6 pkt 1, 3, 4 i 5 u.s.u.s. oraz w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, opłacających podatek dochodowy na zasadach określonych w art. 30c ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (por. wyrok NSA z 26 lipca 2024r., sygn. akt II GSK 2149/23). Wobec powyższego należy zauważyć, że przepis art. 82 ustawy o świadczeniach nie miał zastosowania przy ustalaniu, czy Strona jako wspólnik spółki jawnej podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, a będzie stosowany przy ustalaniu składki z tytułu obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. Mając na uwadze zasadność zarzutów skargi kasacyjnej oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości oraz o oddaleniu skargi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1965).