II GSK 1760/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Beata Cisek - Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 4 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 704/13 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 704/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę L. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek wraz z odsetkami. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] odmówił L. K. umorzenia składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres od maja 2009 r. do grudnia 2012 r. w kwocie 10569,04 zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm., powoływanej dalej jako u.s.u.s.), należności z tytułu składek w tym odsetki za zwłokę, mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a, który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie sytuacja finansowa skarżącego nie uzasadnia umorzenia wymaganych należności. Podniósł, że istnieje możliwość ratalnej spłaty powstałego zadłużenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podał, że z dniem [...] czerwca 2013 r. rozwiązano z nim umowę o pracę. Z dniem [...] sierpnia 2013 r. nastąpi natomiast rozwiązanie umowy leasingowej i zwrot przedmiotu leasingu. W związku z utratą pracy nie będzie możliwa spłata zaległości w ratach. Jedynym źródłem utrzymania będzie emerytura małżonki i zasiłek dla bezrobotnych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję. W uzasadnieniu organ podkreślił, że w sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności należności. Organ ustalił, że w dacie wydania decyzji skarżący osiągał dochód w wysokości 10018,00 zł z tytułu zatrudnienia, ponieważ okres wypowiedzenia upływał w dniu [...] września 2013 r. Skarżący jest współwłaścicielem mieszkania o powierzchni 60 m2 oraz współwłaścicielem domu o powierzchni 140 m2. Gospodarstwo domowe prowadzi wraz z żoną, która uzyskuje dochód z emerytury w kwocie 1920,56 zł. Organ podał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że stałe miesięczne wydatki w gospodarstwie domowym skarżącego wynoszą ok. 920 zł. Skarżący opłaca podatek rolny w kwocie 229 zł rocznie. Z oświadczenia skarżącego wynikało, że posiada zobowiązania w kwocie 220100,00 zł, które spłaca w miesięcznych ratach w łącznej kwocie 6675 zł. Organ podniósł również, że skarżący rozwiązał umowy leasingową i zwrócił przedmiotu leasingu oraz że od dnia [...] sierpnia 2013 r. skarżący został zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego w związku z rozpoczęciem prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Uwzględniając fakt wypowiedzenia umowy o pracę, organ uznał, że skarżący ma możliwość spłaty zadłużenia w ratach lub w dobrowolnych wpłatach. Organ rozważył ponadto możliwość umorzenia należności z tytułu składek na podstawie przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Analizując poszczególne przesłanki umorzenia należności, określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), organ ustalił, że skarżącego nie dotknęły żadne zdarzenia losowe ani klęski żywiołowe, powodujące trudną sytuację materialną. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. L. K. podniósł, że została spełniona przesłanka fakultatywnego umorzenia należności, o której mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w jego ocenie, niemożliwe jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych i zobowiązań finansowych z emerytury żony. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak, że może być ona dowolna. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd I instancji zgodził się z organem, że w przypadku skarżącego nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Zdaniem Sądu I instancji, w przypadku skarżącego nie zachodzi również żadna z przesłanek umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo ocenił sytuację materialną i rodzinną skarżącego i uznał, że skarżący nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek, ponieważ pociągnęłoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla skarżącego i jego rodziny, a zwłaszcza, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika – w ocenie Sądu I instancji – że organ wziął pod uwagę wszystkie udokumentowane fakty świadczące o sytuacji finansowej skarżącego. Uwzględnił okoliczność wypowiedzenia skarżącemu umowy o pracę i stwierdził, że może to uniemożliwić spłatę zadłużenia jednorazowo, ale nie stanowi mimo wszystko podstawy do uwzględnienia wniosku o umorzenie należności. L. K. zaskarżył wyrok WSA w L. z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 704/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez jego niezastosowanie w toczącym się postępowaniu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w rozstrzygnięciu wniosku o umorzenie należności z tytułu składek zupełnie pominął ten przepis. Ponadto skarżący postawił zarzut naruszenia prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 i art. 77 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dopatrzył się w toczącym się postępowaniu niezastosowania przez organ administracji publicznej przytoczonych przepisów k.p.a., bowiem w toczącym się postępowaniu Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie przeprowadził postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, nie wyjaśnił stronie zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu oraz nienależycie uzasadnił przyczyn odmowy umorzenia należności, zaś Sąd uznał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zupełności pominął fakt utraty pracy przez skarżącego, jak również wysokość jego miesięcznych zobowiązań kredytowych. Sąd I instancji nie zauważył, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie dokonał analizy sprawy pod kątem możliwości zastosowania przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s., podczas gdy we wniosku oraz w toku postępowania administracyjnego skarżący akcentował swoją trudną sytuację materialną oraz, że spłata należności pozbawiłaby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem skarżącego, organ powinien w uzasadnieniu decyzji wykazać, dlaczego przy określonym dochodzie i określonych wydatkach w jego ocenie sytuacja materialna skarżącego jest na tyle dobra, że opłacenie należności nie pozbawi go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Takich ustaleń, czy też kalkulacji organ nie poczynił. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie w istocie kwestionuje poczynione przez organ, a zaakceptowane przez Sąd I instancji, ustalenia dotyczące możliwości umorzenia należności składkowych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zgodnie z tym przepisem, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane przez Zakład pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wydane na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. reguluje szczegółowe zasady umarzania należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z treści przytoczonego § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tym przepisie przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na umorzenie składek został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu składek jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w tym właśnie przepisie prawnym. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Sąd I instancji nie stwierdził uchybień organu w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny tę ocenę w całości podziela. Jak wynika z akt sprawy, skarżący składając wniosek o umorzenie zaległych składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego podkreślił, że nie posiada możliwości finansowych do uregulowania należności. W trakcie postępowania podnosił, że rozwiązano z nim umowę o pracę, zaś spłacanie należności jest możliwe wyłącznie z emerytury żony. W ocenie organu oraz Sądu I instancji, przedstawione okoliczności nie dawały dostatecznych podstaw, aby stwierdzić, że w przypadku L. K. zachodzi jakakolwiek przesłanka uzasadniająca umorzenie zaległych wierzytelności. Jak wynika z akt sprawy, skarżący w dniu wydania zaskarżonej decyzji (tj. w dniu [...] sierpnia 2013 r.) otrzymywał wynagrodzenie za pracę w wysokości 10018 zł. Organ uwzględnił, że umowa o pracę ze skarżącym została rozwiązana, zaś okres wypowiedzenia upływał w dniu [...] września 2013 r. Należy jednak podkreślić, że organ bada przesłanki umorzenia należności na dzień wydania decyzji, nie jest natomiast uprawniony do przewidywania, jak w przyszłości będzie kształtowała się sytuacja majątkowa strony. Biorąc pod uwagę powyższe, a także fakt, że żona skarżącego otrzymywała świadczenie emerytalne w wysokości 1920,56 zł, zaś skarżący był współwłaścicielem kilku nieruchomości, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu i Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności wymienione w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i przewidziane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Zauważyć również należy, że umorzone składki w istocie pokrywają inni ubezpieczeni. W związku z tym Zakład Ubezpieczeń Społecznych, dbając o stan finansów funduszów emerytalno-rentowych musi każdorazowo ważyć zasadność podejmowanego rozstrzygnięcia o umorzeniu składek. Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji było prawidłowe i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.