II GSK 178/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Joanna Kabat – Rembelska (spr.) Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 10 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1630/06 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia 9 czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej I. uchyla zaskarżony wyrok; II. oddala skargę; III. zasądza od J. R. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych, tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1630/06 po rozpoznaniu skargi J. R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] odmawiającą przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że zaskarżoną decyzją Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. P. z dnia [...] marca 2006 r. odmawiającą J. R. przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że jednym z warunków przyznania płatności dla gospodarstw niskotowarowych jest prowadzenie, w dniu złożenia wniosku, działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym o powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych, stanowiącym odrębny przedmiot własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności. Zdaniem Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji wskazuje, że wnioskodawca w dniu składania wniosku był właścicielem użytków rolnych o powierzchni poniżej 1 ha oraz współwłaścicielem gruntów z innymi osobami niż współmałżonek. W związku z tym, w ocenie organu, warunek prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym będącym przedmiotem odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka albo przedmiotem ich współwłasności - określony w § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.) – nie został spełniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji uznał, że kontrolowane rozstrzygnięcia naruszają zarówno prawo materialne, jak i przepisy postępowania. Sąd pierwszej instancji podniósł, ze na gruncie prawa krajowego podstawę prawną przyznania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych stanowi ustawa z dnia 28 grudnia 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz wydane, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. W ocenie WSA organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a), gdyż nie uwzględnił, że J. R. od 1980 r. jest jedynym "użytkownikiem" gospodarstwa rolnego, które przekazał mu ojciec o powierzchni ponad 10 ha. Stanowisko to pozostaje w sprzeczności z innymi rozstrzygnięciami tego organu kontrolowanymi przez WSA, w których przyjmowano, że grunty dzierżawione przez producenta rolnego mogą być uwzględniane przy obliczaniu wielkości ekonomicznej gospodarstwa rolnego. W zakresie naruszenia przepisów postępowania Sąd pierwszej instancji uznał, że organy nie wyjaśniły "...czy skarżący posiadał również inne grunty i jaki to ma wpływ na treść wydanych decyzji.". Ponadto organ odwoławczy, z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., nie odniósł się do kwestii użytkowania przez skarżącego gospodarstwa rolnego przekazanego mu przez ojca. Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. zaskarżył ten wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego - § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) w związku z § 6 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich – przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że wykazanie prawa własności gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych nie jest warunkiem koniecznym ubiegania się o pomoc finansową na wspieranie gospodarstwa niskotowarowego objętego planem rozwoju obszarów wiejskich. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z powołanymi przepisami rozporządzenia o płatność dla gospodarstwa niskotowarowego może ubiegać się wyłącznie właściciel gospodarstwa niskotowarowego. W dniu składania wniosku wnioskodawca musi wykazać prawo własności co najmniej 1 ha użytków rolnych stanowiących jego odrębną własność albo odrębną własność jego małżonka albo przedmiot ich współwłasności. J. R. wykazał prawo własności gruntów o powierzchni poniżej 1 ha, co wykluczało możliwość przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., powołując się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. R. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że wykazał tytuł własności w odniesieniu do obszaru 0,99 ha użytków rolnych, a ponadto od 30 lat jest samoistnym posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni 10,90 ha, które uzyskał w drodze dziedziczenia. Wyjaśnił, że pozostali spadkobiercy nigdy nie rościli praw do tego gospodarstwa, jednakże postępowanie spadkowe i uregulowanie tytułu własności nastąpiło po złożeniu wniosku o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku z wystąpieniem pełnomocnika Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w toku którego uzupełnił on podstawy wniesionej skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dopuszcza dokonania zmiany ustawowych podstaw przytaczanych w skardze kasacyjnej. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. dopuszcza jedynie przytoczenie przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że chodzi w nim o przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze kasacyjnej, a nie o przytoczenie nowych podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem. Wymieniony przepis nie dostarcza więc dostatecznych podstaw do zmiany lub rozszerzenia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze kasacyjnej, zwłaszcza po upływie terminu przewidzianego do jej wniesienia. Z tych powodów stanowisko pełnomocnika strony wnoszącej skargę kasacyjną, modyfikujące podstawy wniesionej kasacji, należało uznać za pozbawione skutków prawnych. Należało w związku z tym uznać, że stan faktyczny ustalony w sprawie przez Sąd pierwszej instancji nie został skutecznie podważony, a w szczególności pozostaje w mocy ustalenie, iż skarżący w dniu składania wniosku był właścicielem gospodarstwa o powierzchni poniżej 1 ha oraz współwłaścicielem z innymi osobami niż współmałżonek gospodarstwa rolnego o powierzchni 10,90 ha. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zachodzi zaś jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, sformułowanego w skardze kasacyjnej, stwierdzić należy, że jest on trafny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku przyjął bowiem, że przy ocenie spełnienia przez producenta rolnego kryterium określonego w § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.), należało uwzględnić także grunty rolne "użytkowane" przez tego producenta. Taka wykładnia powołanego przepisu rozporządzenia jest błędna z następujących przyczyn. W myśl § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadził przez okres co najmniej 3 lat przed dniem złożenia wniosku działalność rolniczą w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego lub reprodukcyjnego, produkcji warzywniczej, roślin ozdobnych i grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowli i produkcji materiału zarodkowego ssaków, ptaków i owadów użytkowych, produkcji zwierzęcej typu przemysłowego oraz chowu i hodowli ryb. Z kolei § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia stanowi, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolniczą, o której mowa w pkt 2, w gospodarstwie rolnym: a) stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności, oraz b) będącym gospodarstwem niskotowarowym o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW (ESU) i nie więcej niż 4 EJW (ESU), w rozumieniu decyzji 85/377/EWG z dnia 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz. Urz. WE L 220 z 17.08.1985 z późn. zm.). Definicja gospodarstwa rolnego została sformułowana w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich, stanowiącym załącznik do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich (M. P. Nr 56, poz. 958). W myśl pkt 9.2.2. Planu gospodarstwem rolnym jest gospodarstwo o powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych. Z wykładni językowej § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia wprost wynika, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego może uzyskać producent rolny, który bądź sam legitymuje się tytułem własności gospodarstwa rolnego, bądź taki tytuł ma jego małżonek, lub wspólnie z małżonkiem są współwłaścicielami gospodarstwa rolnego. W dacie składania wniosku o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego skarżący nie spełniał warunku określonego w § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a). Jak wynika z niewadliwych ustaleń organów orzekających w sprawie był on współwłaścicielem (razem z żoną) gospodarstwa o powierzchni 0,99 ha użytków rolnych. Gospodarstwo rolne o powierzchni 10,90 ha stanowiło przedmiot współwłasności skarżącego i innych niż współmałżonek osób, co oznacza, że nie podlegało ono uwzględnieniu przy ocenie spełnienia przez skarżącego warunku określonego w powołanym przepisie rozporządzenia. W związku z tym okoliczność, że J. R. od wielu lat "użytkował" to gospodarstwo nie miała żadnego znaczenia w sprawie. Jak już bowiem wcześniej wskazano, warunkiem uzyskania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego było prowadzenie, w dniu złożenia wniosku, działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, by gospodarstwo rolne o powierzchni 10,90 ha stanowiło własność jego lub jego małżonki, bądź było przedmiotem ich współwłasności. Powyższe rozważania dają podstawę do stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzję Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, błędnie uznał, że "użytkowanie" przez skarżącego gospodarstwa rolnego o powierzchni 10,90 ha, ma znaczenie dla oceny zasadności jego wniosku o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na przedstawioną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia należało natomiast podzielić stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną organu, że skarżący nie spełnił warunku opisanego w powołanym przepisie, koniecznego dla uzyskania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, albowiem był właścicielem gospodarstwa o powierzchni poniżej 1 ha . W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę skierowaną do Sądu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z §14 ust 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).