II GSK 1794/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M M Spółki z o.o. w P od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Wa 2845/13 w sprawie ze skargi M M Spółki z o.o. w P na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [..] września 2013 r. nr [..] w przedmiocie interpretacji przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M M Spółki z o.o. w P na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W (dalej: WSA w W lub Sąd I instancji) oddalił skargę M.S. M Sp. z o.o. z siedzibą w P (dalej: Spółka) na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister) z dnia [..] września 2013 r. w przedmiocie interpretacji przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [..] września 2013 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 4 stycznia 2013 r., w sprawie interpretacji co do zakresu i sposobu obowiązywania przepisu art. 21 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.), dalej: u.r.z. Organ wskazał, że przedstawicielstwo przedsiębiorcy zagranicznego, o którym mowa w powyższym przepisie, oznacza wewnętrzną jednostkę tego przedsiębiorcy umocowaną do prowadzenia działalności w Polsce jedynie w zakresie reklamy i promocji. Definicji przedstawicielstwa nie można utożsamiać z pojęciem oddziału, którym zgodnie z art. 5 pkt 4 z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.), dalej: u.s.d.g., jest wyodrębniona i samodzielna organizacyjnie część działalności gospodarczej, wykonywana przez przedsiębiorcę poza siedzibą przedsiębiorcy lub głównym miejscem wykonywania działalności. W przedstawionym przez skarżącą stanie faktycznym wskazuje ona, że oddział nie posiadał samodzielnego uprawnienia do nawiązywania, zmiany i rozwiązania stosunku pracy, a także faktycznej realizacji tych uprawnień, zaś umowy o pracę z pracownikami zawierane były ze spółką. To oznacza, że pracodawcą jest skarżąca, która w takim przypadku zobligowana jest wliczać do stanu zatrudnienia pracowników świadczących pracę na terenie Niemiec. Obowiązku wpłat nie ustala się odrębnie np. dla poszczególnych, niebędących odrębnymi pracodawcami, jednostek wewnętrznych pracodawcy (oddziałów, zakładów produkcyjnych, punktów sprzedaży itp.), na co jednoznacznie wskazuje w art. 21 ust. 1 u.r.z. Wyłączeniu na podstawie art. 21 ust. 6 u.s.d.g. podlega pracodawca będący którąkolwiek z jednostek wskazaną w tym ustępie, a nie jego część, czy pracownicy zatrudnieni w jednostkach o charakterze określonym w art. 21 ust. 6 pkt 2 u.s.d.g. Wyłączenie z art. 21 ust. 6 u.r.z., zdaniem organu odwoławczego, może zostać zastosowane tylko do podmiotów mających przymiot pracodawcy. WSA w W w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia przypomniał, że do dokonywania wpłat na PFRON zobowiązany jest pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. Stosownie do art. 21 ust. 6 pkt 2 u.r.z. obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie dotyczy przedstawicielstw i misji zagranicznych. Zwolnieniu podlega wyłącznie takie przedstawicielstwo i misja zagraniczna, które są pracodawcami pracowników, których stan zatrudnienia osób niepełnosprawnych stanowi podstawę obliczenia wysokości wpłat, o których mowa w art. 21 ust. 1 u.r.z. Oddział skarżącej w Niemczech nie posiadał samodzielnego uprawnienia do nawiązywania, zmiany i rozwiązania stosunku pracy. Tym samym, skoro nie był on pracodawcą, nie można go uznać zarówno za zobowiązanego do wpłat na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy, jak też zwolnionego z obowiązku ich dokonywania na mocy art. 21 ust. 6 pkt 2 u.r.z. Obowiązek wpłat na fundusz spoczywał na skarżącej jako pracodawcy. Odnośnie pojęcia przedstawicielstwa, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 2 u.r.z. WSA w W zauważył, że wymieniona ustawa nie definiuje tej instytucji. Natomiast zgodnie z art. 93 u.s.d.g. przedsiębiorcy zagraniczni mogą tworzyć przedstawicielstwa z siedzibą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przy czym stosownie do art. 94 u.s.d.g. zakres działania przedstawicielstwa może obejmować wyłącznie prowadzenie działalności w zakresie reklamy i promocji przedsiębiorcy zagranicznego. Przywołane wyżej przepisy dotyczą przedstawicielstwa podmiotu zagranicznego z siedzibą na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, nie zaś podmiotu polskiego z siedzibą poza granicami kraju, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu I instancji zakres działalności przedstawicielstwa podmiotu krajowego poza granicami kraju obejmować winien kwestie reprezentacji, w ramach której prowadzona jest reklama i promocja podmiotu krajowego. Za takim stanowiskiem przemawia podobieństwo słownikowej definicji przedstawicielstwa z określoną w przywołanych wyżej przepisach u.s.d.g. Ze stanu faktycznego przedstawionego we wniosku skarżącej nie wynika, aby przedmiotem działalności oddziału w Niemczech była reprezentacja skarżącej. Z tego też powodu brak było podstaw do uznania, że oddział stanowi przedstawicielstwo Skarżącej na terytorium Niemiec. Spółka zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa PFRON, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła naruszenie: I. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 2 u.r.z. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że Minister w zaskarżonej decyzji naruszył przepis prawa materialnego, to jest art. 21 ust. 6 pkt 2 u.r.z., co doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. i tym samym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., który powinien znaleźć zastosowanie w sprawie; 2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, mające swoje odzwierciedlenie w niewłaściwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z którego wynika, że wydając wyrok WSA w W niedostatecznie rozpoznał i dokonał oceny prawnej podniesionego przez skarżącego kasacyjnie zarzutu naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy; II. Prawa materialnego, tj.: 1) art. 21 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 21 ust. 1 u.r.z. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że zwolnieniu z obowiązkowych miesięcznych wpłat na PFRON, podlega wyłącznie takie przedstawicielstwo i misja zagraniczna, które są pracodawcami pracowników, w sytuacji kiedy art. 21 ust. 6 pkt 2 tej ustawy odwołuje się w swej treści jedynie do obowiązku, o którym mowa w ust. 1. Gdyby zamiarem projektodawcy było traktowanie przedstawicielstw i misji zagranicznych, placówek i dyplomatycznych i urzędów konsularnych, jako pracodawców, to wskazałby to bezpośrednio w ust. 6, tak jak uczynił to przykładowo w ust. 2 i 3; 2) art. 21 ust. 6 pkt 2 u.r.z. w zw. z art. 93 i art. 94 u.s.d.g. polegające na błędnym zastosowaniu przepisów u.s.d.g. do odkodowania znaczenia wyrazu: "przedstawicielstwo" i w konsekwencji uznaniu przez Sąd I instancji, że zakres działalności przedstawicielstwa podmiotu krajowego poza granicami kraju obejmować winien kwestie reprezentacji, bowiem przemawia za tym podobieństwo słownikowej definicji przedstawicielstwa z określoną definicją w przywołanych powyżej przepisach u.s.d.g., w sytuacji gdy przepisy u.r.z. nie odsyłają w swojej treści do odpowiedniego stosowania przepisów u.s.d.g., zatem w przedmiotowej sprawie powinna znaleźć zastosowanie wykładnia literalna przepisu art. 21 ust. 6 pkt 2 u.r.z. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów strona przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a, zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Spółki oparta została na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty podnoszące naruszenie prawa procesowego. Konieczność rozpoznania tych zarzutów w pierwszej kolejności wynika z tego, że poprawna ocena stosowania prawa materialnego przez organy i sposobu kontroli tego procesu przez Sąd I instancji może być przeprowadzona tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z przepisami prawa. Skarga kasacyjna Spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem nie mogła prowadzić do skutków wynikających z jej wniosków. Sąd II instancji podziela stanowisko skarżonego wyroku, zgodnie z którym brak było podstaw do uwzględnienia skargi Spółki, chociaż nie wszystkie argumenty zawarte w uzasadnieniu mogą być akceptowane. W ocenie Sądu II instancji nietrafne są zarzuty procesowe, które podnosi skarga kasacyjna. Spółka kwestionując wyrok Sądu II instancji wskazuje na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 133 p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 6 pkt 2 u.r.z. W obu przypadkach stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie znajduje prawnego oparcia. Uczynienie z art. 141 § 4 p.p.s.a. podstawy kasacyjnej wymaga wykazania, że uzasadnienie skarżonego wyroku nie zawiera prawem określonych elementów. Nie jest naruszeniem tego przepisu brak zgody z poglądami prezentowanymi przez Sąd I instancji. Z tego więc powodu zarzut wadliwej kontroli, a więc naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może być odnoszony do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Tym bardziej zarzut procesowy nie może być łączony z naruszeniami prawa materialnego, bo tego typu wadliwość wyroku należy kwestionować w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Ponieważ Sąd II instancji jest związany stawianymi w skardze kasacyjnej zarzutami, to tym samym nie może merytorycznie odnosić się do nich, jeżeli zostały wadliwie ujęte przez samą stronę. Z tego powodu zarzut pierwszy sformułowany w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie mógł być uwzględniony. Z kolei zarzut drugi stawiany przez Spółkę w zakresie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest nieuzasadniony, bo z analizy treści uzasadnienia wyroku WSA w W jednoznacznie wynika, że zawiera ono wszystkie składniki wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem NSA nietrafne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego, jakie podnosi Spółka. W tym zakresie Sąd II instancji przyjmuje zasadniczy pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym do Spółki nie ma zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 2 u.r.z., jednak z nieco odmienną argumentacją. Sąd II instancji stwierdza, że wykładnia art. 21 ust. 6 pkt 2 u.r.z. dokonana przez organy i zaakceptowana przez Sąd I instancji jest zbyt szeroka. Wskazany przepis nie daje podstaw do tak szerokiego rozumienia pojęcia przedstawicielstwa, które jest zwolnione z obowiązku dokonywania wpłat do funduszu, którym dysponuje PFRON. Nie ma też żadnych podstaw do dokonywania systemowej wykładni tego terminu, jak też wiązania przedstawicielstwa z art. 21 ust. 6 pkt 2 u.r.z. z przepisami u.s.d.g., zwłaszcza że wyłączenie obowiązku wpłat do funduszu jest wyjątkiem od ogólnej zasady wyrażonej wart. 21 ust. 1 u.r.z., zgodnie z którą określeni w nim pracodawcy mają obowiązek wpłat. Wykładnia systemowa w tym zakresie jest niedopuszczalna, skoro treść przepisu daje się ustalić w drodze wykładni językowej. Bez wątpienia treść art. 21 ust. 6 pkt 2 u.r.z. musi być wykładana w łączności z art. 21 ust. 1 tej ustawy. Tak czyni Sąd I instancji, jednak ze względu na odniesienie systemowe przyjmuje, że art. 21 ust. 6 pkt 2 u.r.z. może mieć zastosowanie także do przedstawicielstw podmiotów (przedsiębiorców) prywatnych. W ocenie NSA takie stanowisko nie ma prawnego oparcia, bo brak jest przesłanek, które pozwalałyby na tak szerokie rozumienie tego pojęcia. Z treści art. 21 ust. 1 wynika, że każdy pracodawca, który zatrudnia co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy, jest obowiązany do dokonywania miesięcznych wpłat do funduszu, będącego w dyspozycji PFRON. Z takiego obowiązku ustawa zwalnia niektórych pracodawców, co wyraźnie reguluje w ust. 2-5 tego przepisu. Zatem tylko pracodawcy spełniający określone tam warunki są zwolnieni z obowiązku ponoszenia wpłat. Natomiast art. 21 ust. 6 pkt 1 i 2 odnosi się do zupełnie innej sytuacji. Przepis ten wskazuje na ogólne wyłączenie obowiązku z art. 21 ust. 1 w stosunku do placówek dyplomatycznych i urzędów konsularnych oraz przedstawicielstw i misji zagranicznych. Treść art. 21 ust. 6 w obu sytuacjach tam regulowanych może być odnoszona tylko do podmiotów funkcjonujących na gruncie międzynarodowego prawa publicznego. Za takim rozumieniem treści analizowanego przepisu przemawiają nie tylko względy językowe ale i logiczne, bowiem do takich podmiotów nie może być stosowane prawo kraju, w którym się one znajdują, skoro korzystają z różnych immunitetów, a przede wszystkim nie podlegają jurysdykcji prawa krajowego. Żaden inny podmiot, a już zwłaszcza przedsiębiorca, nie może być zwolniony z konieczności poddania się prawu miejsca, w którym prowadzi działalność. Zatem rozważania Sądu I instancji na temat charakteru i statusu Oddziału Spółki działającego Niemczech są zbędne, bowiem nie wiążą się z treścią art. 21 ust. 6 pkt 2 u.r.z. Sąd II instancji zauważa również, że przyjęcie sposobu rozumienia treści tego przepisu prezentowanego przez Sąd I instancji mogłoby prowadzić do skutków nieracjonalnych, gdyby przyjąć, że przedstawicielstwem zagranicznym jest również przedsiębiorca zagraniczny mający swój oddział (przedstawicielstwo) w Polsce. Z tych powodów NSA stwierdza, że Sąd I instancji wadliwie argumentował rozstrzygnięcie w tej części uzasadnienia, w której przychylił się do stanowiska organów i zaakceptował szerokie ujęcie zwolnienia z obowiązku wpłat odnoszonego przez ustawę do przedstawicielstw i misji dyplomatycznych. Konkludując, stwierdzić należy, że na gruncie art. 21 ust. 6 pkt 2 u.r.z. możliwa do obrony jest tylko teza, zgodnie z którą przewidziane w art. 26 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.) niepodleganie przedstawicielstw i misji dyplomatycznych obowiązkowi określonemu w art. 21 ust. 1 tej ustawy może być odnoszone do przedstawicielstw i misji dyplomatycznych w rozumieniu przepisów międzynarodowego prawa publicznego, a nie do innych podmiotów, w tym także tych, którzy są przedsiębiorcami. W ocenie Sądu II instancji tylko takie rozumienie treści pojęcia "przedstawicielstwo" wypełnia dyspozycję wskazanego przepisu, a jednocześnie odpowiada językowemu znaczeniu tego terminu, zgodnie z którym to placówka reprezentująca za granicą rząd swego kraju. Takie rozumienie wskazanego terminu czyni nietrafnym zarzuty Spółki, w których strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje wykładnię i zastosowanie art. 21 ust. 6 pkt 2 u.r.z., akcentujące wadliwość wyroku ze względu na zbyt wąskie rozumienie treści tego pojęcia. Skoro Sąd II instancji ujmuje ten termin w sposób jeszcze bardziej wąski niż Sąd I instancji, to tym bardziej zarzuty kasacyjne odnoszące się do tej materii są merytorycznie nietrafne. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji, pomimo że Sąd II instancji nie podzielił w pełni argumentacji uzasadnienia wyroku, bowiem jego sentencja odpowiada prawu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.