II GSK 1805/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 46/11 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r. o sygn. I SA/Bk 46/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] grudnia 2010 r. o nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 w sprawie ze skargi [...] . Stwierdził także, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Orzekł także o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji przyjął, że przyznanie powyższej pomocy w pomniejszonej wysokości było przedwczesne, skoro nie został ustalony w sposób należyty stan faktyczny sprawy. Przyczyniły się do tego naruszone reguły postępowania w zakresie ustalenia powierzchni działek, które uprawniały do przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Chodzi o naruszenie art. 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 21 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.). Odwołanie się do dostępnych w systemie informatycznym zdjęć ortofotomapach cyfrowych obszarów nie było wystarczające w świetle ustaleń kontroli z lipca 2006 r. W ocenie Sądu I instancji rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, zostały określone w rozporządzeniu Komisji (WE) z 7 grudnia 2006 r. o nr 1975/2006 (Dz.U. UE.L. 368 z 23 grudnia 2006 r., s. 74). W świetle art. 11 ust. od 1 do 5 przeprowadzania się kontrole administracyjne wszystkich wniosków. Obejmuje wszystkie elementy, których kontrola za pomocą działań administracyjnych jest możliwa i stosowana. Zalicza do nich kontrole krzyżowe względem danych ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli. Konsekwencją takiej kontroli, jest wszczęcie odpowiedniej procedury administracyjnej i przeprowadzenie kontroli na miejscu, celem skutecznego zweryfikowania zgodności z warunkami na jakich pomoc jest przyznawana oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Oznacza to, że prawodawca unijny nie ogranicza kontroli wniosków jedynie do porównania ich z danymi pochodzącymi z ortofotomap cyfrowych. Potwierdzeniem takiej weryfikacji jest także art. 12 ust. 1 pkt d/, art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz. WE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., s. 18 ze zm.), a także § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm.). Dodany z dniem 15 marca 2010 r. art. 9a do ustawy 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności potwierdza możliwość korzystania także z innych dowodów wskazujących na faktyczną powierzchnię wykorzystywanych rolniczo gruntów. Sąd I instancji uznał także, że braki w uzasadnieniu były przyczyną przeprowadzonego ograniczonego postępowania dowodowego. Naruszony został zatem art. 107 § 3 k.p.a. Przepisy art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) były podstawą do uchylenia decyzji w sprawie. Sąd I instancji nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalono faktyczną powierzchnię zgłoszonych do dopłat działek rolnych, a to pozwoli na ocenę poprawności zgłoszonego wniosku. Powyższe podstawy przyczyniły się do uwzględnienia skargi złożonej przez stronę skarżącą. W skardze kasacyjnej Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. zaskarżył w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie zmiany zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 23, 12 ust. 1 pkt d/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003, (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz.WE.L.141 z 30 kwietnia 2004 r., s. 18 ze zm.); § 2 pkt 2, § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm.); niezastosowanie art. 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemu wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.UE.L 316 z 2 grudnia 2009 r. s. 65 ze zm.). Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 141 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a także art. 75 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podał, że brak jest precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania. Nie wskazano, że stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz brak wyjaśnienia na czym polega "istotny" wpływ uchybień na wynik sprawy, a w związku z tym jaki jest związek między stwierdzonymi naruszeniami przepisów, a treścią zaskarżonej decyzji. Stan faktyczny został prawidłowo ustalony. Oparty został na wynikach kontroli administracyjnej przeprowadzonej przy wykorzystaniu dostępnych organowi I instancji narzędzi informatycznych takich jak ortrofotomapa oraz dane LPIS/GIS. Powołane przepisy materialne przez Sąd I instancji nie mogły mieć zastosowania w sprawie, w sytuacji gdy rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2004 r. zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2010 r. na mocy art. 86 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. i one znajdowały zastosowanie w sprawie. Podobnie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 r. uchylone z dniem 13 września 2009 r. na podstawie § 16 rozporządzenia tegoż Ministra z 11 marca 2009 r. Niezastosowanie art. 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. potwierdza stanowisko zajęte przez organ II instancji. Oznacza to, że skoro nie wprowadzono poprawek, granice działek przez organ zostały prawidłowo przyjęte. Nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, art. 175 § 1, art. 176 oraz art. 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione. Przystępując do oceny podniesionych zarzutów procesowych, należy w pierwszej kolejności odnieść się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skuteczność jego uzależniona jest od wykazania istoty tego naruszenia. W myśl powołanego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Zatem zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia może okazać się zasadny jedynie wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała jednak powyższej okoliczności. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, a w szczególności zawiera wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji. Z treści uzasadnienia w sposób jednoznaczny wynika, w jakim zakresie stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji nie zostało zaaprobowane przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPZ 8/09 (ONSAiWSA 2010, z. 3, poz. 39), stosownie do którego przepis art. 141 § 4 ustawy może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie brak tego rodzaju uchybień. W związku z tym, zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy należało uznać za chybiony. Kwestionowanie poprawności przyjętych przez Sąd ustaleń faktycznych bądź też ich oceny, powinno nastąpić poprzez zgłoszenie odpowiednich zarzutów dotyczących naruszeń przepisów postępowania. Zgłoszone zarzuty w zakresie ogólnikowości czy też lakoniczności, bez sprecyzowania o jakie okoliczności chodzi, do takich nie można zaliczyć, w sytuacji gdy strona nie zarzuciła, że uzasadnienie nie zawiera któregoś z niezbędnych jego elementów przewidzianych ustawowo. Podniesiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy, w ramach którego zarzucono naruszenie art. 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a., także nie jest uzasadniony. W ramach tego zarzutu podniesiono, że nie ma podstaw do sięgania do innych metod ustalających powierzchnię działek uprawniającą do ubiegania się o przyznanie pomocy finansowej. Przyjęto, że wykorzystano dostępne narzędzia informatyczne do kontroli. Chodzi o ortofotomapę oraz dane LPIS/GIS. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że art. 75 § 1 k.p.a. nie został wyłączony do stosowania w sprawie, a przepis ten nakazuje, aby dopuścić za dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia w sprawie a nie jest sprzeczne z prawem. W skardze kasacyjnej w efekcie tej zasady także nie zakwestionowano, skoro odwołano się do przepisów (nawet zmienionych) pozwalających na identyfikację działek rolnych ustanawianych na podstawie map, dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzystanie z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych i satelitarnych), nie wyklucza prowadzenia dowodów z innych dowodów i ich oceny zgodnie z zakwestionowanym art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Brak odniesienia się do kontroli przeprowadzonej w 2006 r. potwierdza ocenę przeprowadzoną przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że sposób zredagowania tych zarzutów zmierza jedynie do polemiki i podważenia zakwestionowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania administracyjnego. Przechodząc do oceny prawa materialnego należy podkreślić, że ocena jego na obecnym etapie przy nieskutecznym zakwestionowaniu przez kasatora przepisów procesowych jest przedwczesna. Od oceny prawa procesowego będzie zależała dalsza ocena prawa materialnego, zwłaszcza że kasator nie wskazał, które przepisy powołanych ustaw zostały naruszone. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, skoro skarga kasacyjna stwarza wątpliwości interpretacyjne. Wątpliwości tych nie usuwa także uzasadnienie skargi kasacyjnej. W sytuacji gdy Sąd I instancji skutecznie zakwestionował przepisy procesowe w kontekście przepisów prawa materialnego, to wyrok ten należało uznać za zgodny z prawem. Odwołanie się do art. 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. (Dz.Urz.UE.L.316 z 2 grudnia 2009 r.) w świetle powyższych wywodów nie ma znaczenia w sprawie. Skarga kasacyjna wobec powyższego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.