II GSK 1846/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Zofia Przegalińska Protokolant Milena Dąbkowska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 6 marca 2014 r.; sygn. akt II SA/Sz 1200/13 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2013 r.; nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 24 sierpnia 2010 r. M. G. zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy w S. o dofinansowanie kosztów szkolenia pn. "Szkolenie dla Programistów Komputerowych" ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON). Pismem z dnia 1 września 2010 r. zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w S., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S., poinformował wnioskodawcę o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. Pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r. zatytułowanym "Odwołanie na odmowę skierowania na szkolenie" skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z prośbą o skierowanie go na szkolenie dla programistów na terenie S. oraz opisał, bezprawne jego zdaniem, działania zastępcy Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w S.. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Organ uznał, że pismo z dnia 1 września 2010 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), a wobec tego odwołanie jest niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalając skargę wskazał, że proceduralną podstawę rozstrzygnięcia stanowiło unormowanie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Sąd stwierdził, że jedną z przyczyn niedopuszczalności odwołania stanowi brak przedmiotu zaskarżenia, czyli sytuacja, w której – wbrew twierdzeniom autora odwołania – nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, którą można zakwestionować w drodze odwołania. Taka okoliczność faktyczna będzie miała miejsce zarówno, gdy organ nie wyda decyzji administracyjnej, a np. podejmie czynność materialno-techniczną, jak i gdy od danej decyzji odwołanie nie będzie przysługiwać. Sąd wskazał, że przedmiotem sporu w sprawie stała się kwestia, czy odmowa udzielenia dofinansowania ze środków PFRON następuje w formie decyzji administracyjnej. Procedura uzyskania dofinansowania ze środków PFRON została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1190; dalej: rozporządzenie lub rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r.). Zgodnie z § 12 ust. 2 tego rozporządzenia osoba niepełnosprawna może złożyć wniosek o dofinansowanie ze środków Funduszu szkolenia i przekwalifikowania, zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze, usług tłumacza języka migowego lub tłumacza-przewodnika oraz likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w każdym czasie. W myśl natomiast § 12 ust. 3b właściwa jednostka samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 10 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. Z powyższego, zdaniem Sądu, wynika, że zarówno pozytywne, jak i negatywne rozpatrzenie wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON nie następuje w formie decyzji administracyjnej, lecz w formie pisma zawierającego informację o sposobie rozpatrzenia złożonego wniosku. W ocenie Sądu nie można przyjąć domniemania decyzji administracyjnej jako formy działania administracji publicznej, skoro obowiązujące przepisy prawa w sposób jednoznaczny nie przewidują takiej formy prawnej dla załatwienia sprawy, nawet jeżeli dotyczy to sprawy z zakresu administracji publicznej. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). II Skargę kasacyjną wniósł M. G. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 12 ust. 3b rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. poprzez błędne uznanie, że odmowa udzielenia dofinansowania ze środków PFRON nie jest decyzją administracyjną, lecz pismem zawierającym informację o sposobie rozpatrzenia złożonego wniosku, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że odmowa udzielenia dofinansowania ze środków PFRON jest decyzją administracyjną, ponieważ zawiera rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw i wolności jednostki, które jako objęte gwarancją konstytucyjną pozostają pod kontrolą sądową. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. Istota sprawy, ustalona zgodnie z zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, sprowadza się do określenia prawnej odmowy dofinansowania szkolenia ze środków PFRON przez organ administracji publicznej. Według Sądu I instancji negatywne rozpatrzenie wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON nie następuje w formie decyzji administracyjnej, lecz w formie pisma zawierającego informacje o sposobie rozpatrzenia złożonego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela takiego stanowiska. Zważyć bowiem trzeba, że w art. 35a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej) została zawarta delegacja dla Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów zadań, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, które mogą być finansowane ze środków Funduszu, z uwzględnieniem wymagań, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań, a także trybu postępowania i zasad ich dofinansowania ze środków Funduszu. W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej regulacje dotyczące zadań powiatu, o których mowa w art. 35a ust. 1 ustawy i rehabilitacji zawodowej i społecznej zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. W myśl § 2 pkt 6 tego rozporządzenia ze środków Funduszu może być finansowane szkolenie i przekwalifikowanie osób niepełnosprawnych. Z kolei § 8 rozporządzenia stanowi, że o dofinansowanie ze środków Funduszu szkolenia lub przekwalifikowania osób niepełnosprawnych mogą ubiegać się osoby niepełnosprawne po spełnieniu wymogów, o których mowa w art. 38 ustawy. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia dofinansowanie ze środków Funduszu nie przysługuje, jeżeli podmiot ubiegający się o dofinansowanie ma zaległości wobec Funduszu lub podmiot ten był, w ciągu trzech lat przed złożeniem wniosku, stroną umowy o dofinansowanie ze środków Funduszu, rozwiązanej z przyczyn leżących po stronie tego podmiotu. Dofinansowanie nie może obejmować kosztów realizacji zadania poniesionych przed przyznaniem środków finansowych i zawarciem umowy o dofinansowanie ze środków Funduszu (§ 9 ust. 4 rozporządzenia). W rozporządzeniu określono też, iż dofinansowanie następuje na wniosek, z jednoczesnym wskazaniem miejsca składania tego wniosku (§ 10 rozporządzenia) oraz szczegółowo uregulowano wymagania formalne dotyczące samego wniosku i załączników (§ 11 rozporządzenia). W § 12 ust. 3b zawarto regulację, zgodnie z którą właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 10 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. Wysokość dofinansowania szkolenia i przekwalifikowania osób niepełnosprawnych została określona w § 13 ust. 5 rozporządzenia. W § 14 rozporządzenia wskazano, iż podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Z powyższych regulacji wynika, iż uzyskanie dofinansowania wskazanego we wniosku skarżącego, o którym mowa wyżej następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej (§ 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Jednakże wyłonienie podmiotów, z którymi zostanie podpisana umowa o dofinansowaniu następuje po przeprowadzeniu przewidzianej we wskazanych wyżej przepisach procedury. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego czynności podejmowane przez organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy mają charakter procedury administracyjnej. Przeprowadzenie tej procedury prowadzi tym samym do rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw jednostki. Negatywne rozpatrzenie wniosku skutkuje brakiem możliwości zawarcia umowy, o której mowa w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia i brakiem roszczenia w tym zakresie. Brak jest bowiem w przepisach prawa cywilnego podstawy prawnej do wytoczenia powództwa zmierzającego do zobowiązania starosty do zawarcia umowy o dofinansowaniu w sytuacji negatywnego rozpoznania wniosku o dofinansowanie w oparciu o przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej i przepisy rozporządzenia. Tym samym wnioskodawca nie posiada możliwości domagania się rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym z uwagi na brak stosunku cywilnoprawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 974/13; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zauważyć przy tym należy, że skarżący przed wniesieniem odwołania domagał się rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym jednakże postanowieniem z dnia 19 lipca 2013 r. Sąd Rejonowy odrzucił pozew, przyjmując, że sprawa nie należy do właściwości sądu powszechnego. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez autora skargi kasacyjnej, że brak wskazania w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy jaką przybiera informacja z § 12 ust. 3b rozporządzenia nie stanowi przeszkody dla uznania, że jest to decyzja administracyjna. Wsparciem prezentowanego stanowiska są też poglądy prawne wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 24 maja 2012 r. (sygn. II GPS 1/12, opubl. ONSAiWSA 2012/4/62) dotyczące regulacji zawartej w art. 12a ustawy o rehabilitacji. Skoro rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy dofinansowania do szkolenia osoby niepełnosprawnej ze środków PFRON ma formę decyzyjną, to oznacza, że załatwienie wniosku następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd I instancji, biorąc pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie prawnej formy odmowy dofinansowania skarżącemu szkolenia ze środków PFRON przez organ administracji publicznej, ponownie oceni legalność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Natomiast do rozpoznania wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu właściwy jest, stosownie do art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a., Sąd I instancji.