II GSK 1947/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędziowie NSA Hanna Kamińska Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt III SA/Po 279/11 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Po 279/11 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. [...] w dniu 15 maja 2009 r. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) oraz art. 105 §1 k.p.a. odmówił skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżący nie podjął zobowiązania rolnośrodowiskowego, bowiem w sprawach producenta na rok 2005 i 2006 została wydana przez organ I instancji decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego. W związku zatem z brakiem podjęcia 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz brakiem decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, odmówiono także płatności na rok 2009. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. podtrzymał stanowisko organu I instancji. [...] nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem i zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P., który skargę oddalił wskazując, że zasadniczym warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej na kolejny rok jest realizacja programu rolnośrodowiskowego, do której producent przystępuje, po uzyskaniu decyzji o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Dopiero wówczas staje się on beneficjentem tejże płatności. Z poczynionych przez organy w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że skarżący nie nabył uprawnienia do pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, ponieważ w wyniku złożonego przez niego wniosku o tę płatność, została wydana decyzja o umorzeniu postępowania, z uwagi na upływ terminu, w którym owa pomoc mogła zostać przyznana. Tym samym uprawnione jest stwierdzenie organów administracji, że skarżący nie podjął zobowiązania polegającego na realizacji programu rolnośrodowiskowego, co wyklucza przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na kolejny rok. Organy prawidłowo również powołały w tym zakresie art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiającego zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.Urz. UE L 06.243.6), stosownie do którego, w przypadku środków rolnośrodowiskowych i dotyczących poprawy dobrostanu zwierząt w nowych państwach członkowskich jedynie wydatki związane ze zobowiązaniami podjętymi do dnia 31 grudnia 2006 r. w obecnym okresie programowania, dla których płatności mają być dokonane po tej dacie, będą kwalifikowane w ramach EFRROW w nowym okresie programowania. Sąd I instancji dodał, że przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania płatności rolnośrodowiskowej na kolejny rok, istotne jest jedynie, czy wnioskodawca nabył uprawnienie do pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, a więc czy została wydana decyzja o przyznaniu tejże płatności. W przypadku niespełnienia tego warunku, bez znaczenia pozostają przyczyny nieprzyznania pierwszej płatności. Twierdzenie skarżącego o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organy administracji, które – jego zdaniem – pozbawiło go pierwszej płatności rolnośrodowiskowej pozostają zatem bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów: 1. postępowania mające wpływ na wynik sprawy – art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. kontroli działań organów administracji, w wyniku niezasadnego przyjęcia, iż zarzut niczym nieuzasadnionej przewlekłości postępowania organów administracji, naruszającej art. 8 k.p.a., która w konsekwencji doprowadziła do umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2005, nie może być objęty kontrolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; 2. postępowania mające wpływ na wynik sprawy – art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności lub niezasadności wszystkich zgłoszonych przez stronę zarzutów, w szczególności zarzutu wpływu przewlekłości postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2005, na postępowanie administracyjne będące przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie; 3. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy – § 11 ust. 3 oraz § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, wbrew ww. przepisom, że nieprawidłowe prowadzenie postępowania przez organy administracji w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej pozostaje bez wpływu na ocenę postępowania w sprawie przyznania płatności w latach późniejszych. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja sprowadza się do stwierdzenia, że w sprawie, pomimo stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż wydanie decyzji w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych za rok 2005 miało wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie płatności w roku 2009, Sąd wbrew obowiązkowi kontroli nań spoczywającym, uznał iż okoliczność przewlekłego postępowania nie może być przedmiotem kontroli Sądu, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Wynika ona z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest tylko w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Na gruncie art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naruszenie prawa przez błędną wykładnię, to mylne zrozumienie treści zastosowanego przepisu, a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to zagadnienie prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. Powyższe wskazuje, że koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie przedstawienie ogólnych uwag dotyczących podstaw kasacyjnych i granic ponownego rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne, zważywszy na konstrukcję skargi kasacyjnej. Strona wnosząca skargę kasacyjną w pkt 1 petitum tej skargi zarzuciła jako naruszenie przepisów postępowania art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez WSA w P. kontroli działań organów administracji w wyniku niezasadnego przyjęcia, iż zarzut niczym nieuzasadnionej przewlekłości postępowania organów administracji, naruszającej art. 8 k.p.a., która doprowadziła do umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2005, nie może być objęty kontrolą tego Sądu. Jak wynika z uzasadnienia tego zarzutu, zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji powinien w niniejszej sprawie wziąć pod uwagę fakt, iż decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności za rok 2005 została wydana na skutek przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania. Uzasadniając powyższy zarzut autor skargi kasacyjnej wskazał na posługiwanie się przez Sąd I instancji co do powyższej kwestii argumentami pozostającymi ze sobą w sprzeczności. Tak sformułowany i uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że kryterium kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny określa art. 1 § 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych polega na zbadaniu czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury i respektowania reguł kompetencji. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powołany przepis wyraża jedynie zasadę sądowej kontroli administracji publicznej i wskazuje, że kontrola ta przeprowadzona jest przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie. Sąd administracyjny w zależności od rezultatu przeprowadzonej kontroli oraz jej przedmiotu wydaje orzeczenie, w którym skargę uwzględnia (art. 145-150 p.p.s.a.), albo skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zatem oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie oznacza, że sąd administracyjny uchyla się od obowiązku kontroli określonego w art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny oddali bowiem skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jeżeli przeprowadzone postępowanie rozpoznawcze wykaże nieistnienie naruszenia prawa w działalności organu administracji, której skarga dotyczy albo wyłącznie takie uchybienie przepisom obowiązującego prawa, które nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. W szczególności będą to naruszenia prawa niemające lub niemogące mieć wpływu na wynik sprawy. Oddalając skargę w niniejszej sprawie Sąd I instancji wskazał – powołując stosowne przepisy prawa – że zasadniczym warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej na kolejny rok jest realizacja programu rolnośrodowiskowego, do której producent przystępuje, po uzyskaniu decyzji o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Dopiero wówczas staje się on beneficjentem tejże płatności. Ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie wskazują, że skarżący nie nabył uprawnienia do pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, ponieważ w wyniku złożonego przez niego wniosku o tę płatność, została wydana decyzja o umorzeniu postępowania, z uwagi na upływ terminu, w którym owa pomoc mogła zostać przyznana. Tym samym uprawnione jest stanowisko, że skarżący nie podjął zobowiązania polegającego na realizacji programu rolnośrodowiskowego, co wyklucza przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na kolejny rok. W petitum 2 skargi kasacyjnej został sformułowany zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie zgłoszonych przez stronę zarzutów, w szczególności zarzutu wpływu przewlekłości postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2005, na postępowanie administracyjne będące przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie. Zarzut powyższy został niewłaściwie skonstruowany przez powołanie w nim art. 3 ust. 1 p.p.s.a., niemniej należy wskazać, iż nieuzasadnione jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej co do tego, że Sąd I instancji niedostatecznie wyjaśnił kwestię poruszoną w tym zarzucie a tym samym, że uzasadnienie Sądu I instancji jest wadliwe. Zagadnienie wpływu decyzji w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej za 2005 r. na decyzję w tym przedmiocie za 2009 r., Sąd I intonacji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób jasny, wskazując, że zarzut przewlekłości postępowania prowadzonego w sprawie za 2005 r. nie zasługuje na uwzględnienie z tego względu, że nie spełniła się przesłanka przyznania płatności rolnośrodowiskowej czyli nabycie uprawnienia do pierwszej płatności za 2005 r. i przewlekłości postępowania dotycząca 2005 r. pozostaje bez wpływu na rok 2009, skoro w drugiej decyzji organy orzekły o umorzeniu postępowania dotyczącego 2005 r. W punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej jej autor podaje, że jest to zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie § 11 ust. 3 oraz § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenie powyższego przepisu nastąpiło na skutek uznania wbrew ww. przepisom, że nieprawidłowe prowadzenie postępowanie przez organu administracji w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej pozostaje bez wpływu na ocenę postępowania w sprawie przyznania płatności w latach późniejszych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane przepisy mają charakter procesowy bowiem § 11 ust. 3 powyższego rozporządzenia stanowi, że "wniosek składa się corocznie na formularzu udostępnionym przez Agencję" zaś § 13 ust. 1 pkt 1 stanowi, że "Kierownik biura powiatowego Agencji" wydaje decyzje administracyjne w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej – w terminie od dnia 1 stycznia do ostatniego dnia lutego roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności". Zapis, że Kierownik biura wydaje decyzję o przyznaniu pierwszej płatności nie oznacza, że w każdym przypadku złożenia wniosku o płatność musi następnie wydanie pozytywnej decyzji dla wnioskodawcy. W myśl art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, pomoc jest udzielone do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działanie, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r. Przywołany przepis został dodany do ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z dniem 11 kwietnia 2007 r., na mocy art. 42 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427). Z treści powołanej normy prawnej wynika, że po upływie wskazanego przez ustawodawcę terminu (30 czerwca 2008 r.) brak jest podstaw prawnych do orzekania w przedmiocie złożonego wniosku o przyznanie płatności. Powyższe unormowanie oznacza, że po upływie 30 czerwca 2008 r. Kierownik biura powiatowego nie mógł wydać decyzji o przyznaniu pierwszej płatności mimo zapisu zawartego w § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej (...) utracił bowiem podstawę prawną do merytorycznego orzekania co do kwestii płatności. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.