II GSK 1974/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych I S i Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Go 1087/16 w sprawie ze skargi I S na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] listopada 2016 r. nr [..] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę kasacyjną I S; 3. oddala skargę; 4. zasądza od I S na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3800 (trzy tysiące osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA w Gorzowie Wielkopolskim lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę I.S. (dalej: skarżący lub przedsiębiorca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym i uchylił zaskarżoną decyzję. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w przedsiębiorstwie skarżącego przeprowadzona została kontrola w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących czasu pracy kierowców, okresów prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw i odpoczynków oraz regulacji związanych z dokumentacją kierowców dopuszczającą do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Zakres kontroli obejmował okres od 12 maja 2015 r. do 11 maja 2016 r. W następstwie stwierdzonych naruszeń [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z [...] lipca 2016 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 13 300 zł za następujące naruszenia: 1) przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu: – o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, – za każdą następną godzinę; 2) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy: – o czas powyżej 15 minut do 30 minut, – za każde następne rozpoczęte 30 minut; 3) skrócenie dziennego czasu odpoczynku: – o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, – za każdą następną rozpoczętą godzinę; 4) skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku: – o czas do jednej godziny, – za każdą następną rozpoczętą godzinę; 5) przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni: – o czas powyżej jednej godziny do czterech godzin, – za każdą następną rozpoczętą godzinę; 6) nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień; 7) udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy – za każdy dzień; 8) naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę; 9) naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego – za każdy pojazd. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Inspektor uchylił decyzję I instancji i orzekł merytorycznie o wysokości kary. WSA w Gorzowie uwzględnił skargę na powyższą decyzję. Sąd uznał, że zasadny jest podniesiony w skardze zarzut dotyczący błędnej wykładni przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz.Urz. UE L 2010.168.16; dalej: rozporządzenie 581/2010). W art. 1 tego rozporządzenia wskazane zostały maksymalne okresy na wczytanie odpowiednich danych z jednostki pojazdowej i karty kierowcy. Natomiast w pkt 3 preambuły do rozporządzenia nr 581/2010, prawodawca unijny podał wyraźnie, że określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Według art. 1 ust. 3 rozporządzenia nr 581/2010 maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie przekracza: a) 90 dni w przypadku danych z jednostki pojazdowej; b) 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Natomiast według § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz.U. z 2007 r. Nr 159, poz. 1128 ze zm.), dane z tachografu cyfrowego, podmiot pobiera co najmniej raz na 90 dni, dane zaś z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni. WSA w Gorzowie podał, że kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest to, czy podmiot obowiązany powinien uwzględnić każdy dzień kalendarzowy czy też wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać sczytane. Biorąc pod uwagę treść punktu 3 preambuły oraz art. 1 ust. 3 lit. b) rozporządzenia Komisji 581/2010 r. Sąd uznał, że określenie maksymalnych okresów na wczytanie danych zarejestrowanych przez jednostkę pojazdową i na karcie kierowcy powinno uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Okres maksymalny może obejmować tylko sumę dni działalności, która podlegała obowiązkowi rejestracji, a nie ciąg kolejno następujących po sobie dni kalendarzowych, niezależnie od tego, czy działalność rejestrowana była w tych dniach wykonywana. Sąd I instancji uznał, że rozporządzenie Komisji zostało błędnie zinterpretowane przez organy obu instancji przy ustalaniu okresu, w jakim skarżący miał sczytywać dane z kart kierowców w pojazdach. Naruszając zasadę prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym Inspektor pominął, że dniami zarejestrowanej działalności (pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji) są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Skoro nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy z okresem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu. Ten sam wniosek odnosi się do obowiązku sczytywania danych z urządzeń rejestrujących pojazdu (tachografu). Organy nie mogły nałożyć na skarżącego sankcji za brak rejestracji danych, gdy jego pojazdami nie wykonywano przewozu. Na potwierdzenie swojego stanowiska Sąd powołał treść § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz.U. z 2007 r. Nr 159, poz. 1128; dalej: rozporządzenie Ministra Transportu), który stanowi, że dane z § 3 i 4, podmiot przechowuje w oryginalnym formacie przez okres co najmniej 12 miesięcy, licząc od daty ich zarejestrowania w tachografie cyfrowym lub na karcie kierowcy. W tym przypadku wprost mowa o zarejestrowaniu danych w odniesieniu do tachografu i karty kierowcy. Zatem zarejestrowana działalność to dane zarejestrowane (nagrane) w tachografie cyfrowym lub na karcie kierowcy. Od powyższego wyroku wniesione zostały dwie skargi kasacyjne. Inspektor zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.), polegające na uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że w zaskarżonej decyzji, w zakresie naruszenia, o którym mowa w lp. 6.3.11 oraz lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. 2013 r. poz. 1414 ze zm.; dalej: u.t.d.) organ odwoławczy przy ustalaniu częstotliwość pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców za dni niezarejestrowanej działalności uznał tylko te dni, w których kierowcy przebywali na urlopie wypoczynkowym, podczas gdy z uzasadnienia uchylonej decyzji wynika jednoznacznie, że organ wziął pod uwagę wyłącznie: "dni zarejestrowanej działalności", przebadał każdy okres, w którym stwierdzono uchybienie w postaci naruszenia obowiązku terminowego wczytywania danych tak z karty kierowcy, jak i urządzenia rejestrującego i wskazał przy opisie każdego przypadku takiego uchybienia, tj. terminowego wczytywania danych okres "dni zarejestrowanej działalności", wyłączając z niego "dni nierejestrowanej działalności" (gdzie nie można stronie przypisywać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni, w których kierowca nie prowadził pojazdu i nie podlegał obowiązkowi odpoczynku) – powołując w tym zakresie także orzeczenie NSA z 3 listopada 2015 r., II GSK 2396/14 (naruszenie lp. 6.3.11, zob. strona 20 in fine i kolejne uzasadnienia uchylonej decyzji) oraz w okresach uchybienia terminowemu obowiązkowi wczytywania danych z tachografu uwzględnił jedynie okresy w których pojazd był prowadzony lub karta kierowcy była załogowana w tachografie (naruszenie lp. 6.3.12, zob. strona 28, akapit 3 i kolejne uzasadnienia uchylonej decyzji) – zatem w sprawie brak było jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, jakoby organ uwzględnił także dni, w których kierowcy nie podejmowali żadnej aktywności – tym samym organ w sposób jednoznaczny wykazał, że pomimo wyłączenia z okresów, w których stwierdzono oba ww. naruszenia "dni nierejestrowanej działalności" i tym samym opierając się wyłącznie na "dniach zarejestrowanej działalności" naruszenia z lp. 6.3.11 oraz 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d. niewątpliwie miały w przedmiotowej sprawie miejsce i tym samym kara pieniężna za nie nałożona została obliczona i wymierzona w sposób prawidłowy; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz. UE L 102 z 11 kwietnia 2006; dalej: rozporządzenie 561/2006), art. 1 rozporządzenia 581/2010, art. 23a ustawy z dnia 29 lipca 2015 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz.U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.), § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Transportu przez ich błędną wykładnię polegająca na odmowie zastosowania ww. przepisów w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, podczas gdy prawidłowa i dokładna analiza stanu faktycznego sprawy musi doprowadzić do konstatacji, iż organ za podstawę naruszenia z lp. 6.3.11, jak i lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d. przyjął jedynie "dni zarejestrowanej działalności", do czego szczegółowo i precyzyjnie odniesiono się przy stwierdzeniu rzeczonych naruszeń w uzasadnieniu uchylonej decyzji, a ww. naruszenia przy uwzględnieniu tylko: "dni zarejestrowanej działalności" niewątpliwie miały miejsce w niniejsze sprawie i tym samym kara pieniężna za nie nałożona została obliczona i wymierzona w sposób prawidłowy; I.S. zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) art. 134 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie polegające na tym, że Sąd nie uzasadnił dlaczego nie uchylił decyzji organu I instancji – [...] Wojewódzkiego Generalnego Inspektora Transportu Drogowego i tym samym pozostawił ją w obrocie prawnym, podczas gdy przepis nakazuje rozstrzyganie w granicach danej sprawy; 2) art. 135 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie polegające na braku rozpoznania wniosku strony o uchylenie decyzji organu I instancji – [...] Wojewódzkiego Generalnego Inspektora Transportu Drogowego i tym samym rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie, podczas gdy przepis nakazuje stosowanie przez Sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie przez WSA, dlaczego nie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Inspektora, w sytuacji gdy w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że organy obu instancji błędnie zinterpretowały przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie zostały złożone dwie skargi kasacyjne – Inspektora i I.S. W obu podnoszone są naruszenia przepisów postępowania, a w skardze kasacyjnej Inspektora także naruszenia prawa materialnego. Ponieważ rozpoznanie zarzutów kasacyjnych, co do zasady powinno w pierwszej kolejności odnosić się do przepisów postępowania, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego, to Sąd II instancji najpierw odniesie się do procesowych zarzutów skarg kasacyjnych, przy czym w pierwszej kolejności do tych, które są najdalej idącymi z punktu widzenia zakresu kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Zarzutem takim jest stawiane przez I.S. naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie dopatruje się naruszenia wskazanego przepisu w tym, że Sąd I instancji nie wypowiedział się o powodach nieuchylenia decyzji I instancji, ograniczając rozstrzygnięcie tylko do decyzji Inspektora. Zarzut tak postawiony jest nietrafny i formalnie wadliwy, bo nieuzasadniony. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skuteczny zarzut kasacyjny podnoszony w zakresie naruszenia prawa procesowego ma nie tylko wskazywać naruszony przepis i wyjaśniać istotę tego naruszenia, ale ma przede wszystkim określić wpływ tego naruszenia na rozstrzygnięcie, bo tylko te naruszenia, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie mogą prowadzić do uchylenia wyroku w postępowaniu kasacyjnym. Niezależnie od powyższego Sąd I instancji nie naruszył treści art. 141 § 4 p.p.s.a. bo kontrolowany wyrok posiada wszystkie elementy formalne wskazane w przepisie dla poprawnie zbudowanego uzasadnienia wyroku. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. nie jest przepisem, który mógłby stanowić podstawę kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, a tak ujmuje treść tego przepisu skarga kasacyjna skarżącego. Z tego powodu ten zarzut należało uznać za niezasadny. Podobnie należy ocenić dwa pozostałe zarzuty procesowe skargi kasacyjnej I.S. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że Sąd I instancji naruszył art. 134 p.p.s.a., bo nie rozstrzygał w granicach sprawy, gdyż nie uzasadnił braku uchylenia decyzji I instancji oraz że naruszył art. 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu i nierozpoznanie wniosku skargi o uchylenie decyzji I instancji. W przypadku obu zarzutów stwierdzić należy, że są niezasadne. Naruszenie art. 134 p.p.s.a. mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdyby Sąd I instancji wyrokował w innym zakresie niż orzekały organy. Analiza akt sprawy i skarżonego wyroku wskazuje, że tak nie było, bo wyrok zapadł w sprawie kary nałożonej na I.S. Poza tym zarzut ten jest niezasadny również dlatego, że nie wskazuje konkretnego przepisu naruszonego przez Sąd I instancji. Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, z tego powodu ma charakter środka profesjonalnego. Konsekwencją takiego jej ukształtowania jest konieczność zachowania prawem określonych wymogów, bo tylko wtedy może być ona środkiem skutecznym. Artykuł 134 p.p.s.a. jest jednostką redakcyjną ustawy, która składa się z różnych przepisów, dlatego skarga kasacyjna powinna precyzyjnie określać naruszony przepis. Jednak nawet przez odwołanie się do jej uzasadnienia w zakresie tego zarzutu, przyjąć należy jego nietrafność, bo sposób orzekania przez Sąd I instancji nie może być kwestionowany przez odwołanie się do granic sprawy administracyjnej. Ewentualną wadę tego rodzaju strona może kwestionować wskazując naruszenie właściwych przepisów, czyli art. 145 § 1-3 p.p.s.a. Z tych wszystkich powodów Sąd II instancji uznał skargę kasacyjną I.S. za niezasadną. Z kolei skargę kasacyjną Inspektora należało uwzględnić, pomimo tego, że nie wszystkie podniesione w niej argumenty zasługują na aprobatę. W ocenie NSA trafny jest zarzut tej skargi, w którym Inspektor podnosi naruszenie przez Sąd I instancji treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że zaskarżona decyzja przy ustalaniu częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców nie uwzględniała tylko dni zarejestrowanej działalności kierowców, ale wzięła pod uwagę także dni nierejestrowanej działalności, gdyż dni nierejestrowanej działalności zostały ograniczone tylko do dni urlopowych poszczególnych kierowców. Analiza akt sprawy, zwłaszcza uzasadnienia decyzji przeczy tak sformułowanemu stanowisku Sądu I instancji. Zatem trafny jest pogląd Inspektora, że jego decyzja uchylona przez Sąd I instancji odnosiła się nie do dni kalendarzowych czy dni działalności kierowców z wyłączeniem urlopów, ale tylko do dni zarejestrowanej działalności, czyli tych, w których kierowca miał obowiązek rejestrować działalność, bo albo prowadził pojazd lub odpoczywał stosownie do warunków wynikających z rozporządzenia nr 561/2006 lub też miał ustawowy obowiązek rejestracji swojej aktywności. Ustalenia organu w tym zakresie Sąd II instancji podziela, dlatego zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. W ocenie NSA za niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej Inspektora podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji przepisów materialnych. Jest on niezasadny przede wszystkim z tego powodu, że za zasadny został uznany zarzut procesowy dotyczący uzasadnienia w zakresie poprawnej oceny stosowania prawa materialnego, która znalazła swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Skoro to uzasadnienie potwierdziło poprawność stosowania prawa, to tym samym trzeba przyjąć, że nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w zarzucie. Mając na uwadze powyższe uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę na podstawie art. 188 oraz 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjna I.S. oddalono na podstawie art. 184 p.p.s.a.