II GSK 198/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie NSA Tadeusz Cysek (spr.) Joanna Kabat - Rembelska Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 10 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. F. S. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 30 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Łd 837/06 w sprawie ze skargi Ł. F. S. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu województwa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ł. F. S. w Ł. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 30 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Łd 837/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę Ł. F. S. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Ł. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] - którą w powołaniu na art. 104 k.p.a., art. 93a ust. 1, art. 93 ust. 1 pkt 1 ust. 5 i 6 w związku z art. 129a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), dalej ustawa o finansach publicznych, ustalono wobec wymienionej Federacji kwotę 4775,80 zł wraz z odsetkami w wysokości 5137,70 zł, jako podlegającą zwrotowi z uwagi na niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie dotacji otrzymanej w budżetu Województwa Ł. na realizację zadań określonych w umowie nr [...] z dnia [...] stycznia 2000 r., zawartej pomiędzy Województwem Ł. a W. R. Z. S. i S. K. F. (obecnie Ł. F. S. w Ł.). Sąd I instancji wskazał, że na mocy powołanej umowy przyznano stronie skarżącej dotację w wysokości 1550000,00, którą zwiększono aneksami do umowy do kwoty 1698500,00 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie organizacji przygotowań i uczestnictwa w imprezach sportowych w poszczególnych dyscyplinach sportowych, szkolenie wojewódzkiej kadry młodzika, szkolenie w Wojewódzkich Ośrodkach Sportu i koszty obsługi zadania określone w oparciu o wniosek o dotację. Obsługa administracyjno-księgowa zgodnie ze złożonym wnioskiem obejmowała zaś wynagrodzenie obsługi wraz z pochodnymi, czynsz za lokal, telefon, prasę, materiały biurowe i do obsługi komputera i kserokopiarki, transport i delegacje, środki czystości i wyposażenie biura. Według stanowiska zajętego w sprawie przez organ I instancji, treść umowy nie zawierała upoważnienia do dokonywania naliczeń na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych, co uwzględniono jednak w rozliczeniu kosztów obsługi zadania pod pozycją 113 w kwocie 4775,80 zł. Kwota ta podlegała zatem zwrotowi jako wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, tym bardziej że dotowana federacja nie miała nawet obowiązku tworzenia funduszu świadczeń socjalnych. W złożonym odwołaniu Ł. F. S. utrzymywała, że dokonany odpis w kwocie 4775,80 zł stanowi jednak w istocie koszt obsługi zadania i winien być uwzględniony w rozliczeniu otrzymanej dotacji. Wprawdzie bowiem w istotnym w sprawie okresie w Ł. F. S. nie utworzony został fundusz socjalny, ale wypłacano w niej świadczenia urlopowe, i sporną kwotę przeznaczoną na świadczenia urlopowe określono jako odpis na fundusz świadczeń socjalnych. W ocenie odwołującej się strony, świadczenia urlopowe stanowią zaś koszty obsługi zadania, ponieważ wypłacane są obligatoryjnie przez pracodawcę, podobnie jak wynagrodzenie. Rozpoznając odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaakcentowało w szczególności potrzebę uwzględnienia celu dotacji. Według organu odwoławczego świadczenia urlopowego nie można traktować jako pochodnej wynagrodzenia za pracę. Jest to bowiem świadczenie socjalne uregulowane w ustawie z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz.U. Nr 70, poz. 335 ze zm.), dalej ustawa o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, a kwestię wynagrodzenia i jego składników określa Kodeks Pracy. Oddalając skargę (podtrzymywała ona stanowisko wyrażone w odwołaniu, akcentując dodatkowo obligatoryjność wypłaty świadczeń urlopowych pracownikom zatrudnionym przy obsłudze zadania oraz fakt, że zawarta w sprawie umowa nie określała, że obsługa zadania ma być prowadzona wyłącznie na podstawie umowy o pracę), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wskazał na konieczność wykorzystywania dotacji zgodnie z jej przeznaczeniem. Dotację stanowi nieodpłatne przekazanie pewnej kwoty środków publicznych określonemu podmiotowi w celu realizacji zadań publicznych. Fakt, że przekazanie środków (jak w niniejszej sprawie) następuje na podstawie umowy nie oznacza, że przekazane środki tracą swój publicznoprawny charakter. Środki te mają "znaczony" charakter i beneficjent nie ma co do zasady swobody w ich wykorzystaniu. Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, że dotacje dla podmiotów, które nie są zaliczane do sektora finansów publicznych dzielą się na: podmiotowe, przedmiotowe, celowe, w tym na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji (art. 69 w związku z art. 111 ust. 3 ustawy o finansach publicznych). Według zaś art. 71 ustawy o finansach publicznych, dotacje celowe (bo taki charakter Sąd I instancji przyjął w konkretnym przypadku) udzielane są na podstawie umowy, która winna określać szczegółowy opis zadania i termin jego wykonania, kwotę i tryb płatności dotacji, sposób jej rozliczenia i zasady zwrotu niewykorzystanej części dotacji. Wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem skutkuje zaś koniecznością jej zwrotu wraz z odsetkami, ale również niemożnością ubiegania się o przyznanie dotacji przez kolejne trzy lata (art. 93 ust. 1 i 7 ustawy o finansach publicznych a także art. 118 ust. 2 pkt 1 i 129a ustawy o finansach publicznych). W świetle przedstawionych regulacji Sąd I instancji istotne znaczenie przywiązał do analizy oceny zawartej w sprawie umowy pomiędzy dotującym a stroną otrzymującą dotację. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. umowa ta jednoznacznie określała zobowiązanie do udzielenia dotacji na cele wskazane we wniosku o jej udzielenie. Wniosek ten nie obejmował zaś upoważnienia do naliczania odpisów na fundusz świadczeń socjalnych (jak to wykazano w rozliczeniu dotacji). Nie mogła też odnieść skutku argumentacja, że rozliczono faktycznie świadczenia urlopowe wypłacane pracownikom. To świadczenie jest bowiem też uregulowane w ustawie o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (art. 3 tej ustawy). Ponadto Sąd I instancji dostrzegł wadliwość decyzji organów obu instnacji w zakresie określenia podstawy prawnej naliczania odsetek, ale określił jako pozostającą bez wpływu na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej od opisanego wyżej wyroku Ł. F. S. w Ł., zaskarżając go w całości, wniosła w szczególności o jego uchylenie w takim zakresie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. do ponownego rozpoznania. Domagała się też zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna sformułowała następujące zarzuty w obrębie wskazanej - określonej w art. 174 pkt 2 podstawy kasacyjnej: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z art. 71 ustawy o finansach publicznych oraz w związku z § 1 pkt 1 zawartej w sprawie umowy i wnioskiem o udzielenie dotacji, poprzez brak uchylenia przez Sąd I instancji "decyzji Marszałka Województwa Ł." pomimo niewłaściwego zastosowania przez "organy orzekające" zapisów umowy i wniosku wobec bezpodstawnego przyjęcia, że sformułowanie "wynagrodzenie obsługi wraz z pochodnymi" to termin wyłącznie z zakresu prawa pracy, a w związku z tym rozliczona kwota świadczenia urlopowego podlegała zwrotowi; naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej p.u.s., w związku z art. 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie przez Sąd, że okoliczność wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem została udowodniona na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez bezpodstawną ocenę, że organy orzekające dokonały prawidłowej oceny niezgodności z zawartą w sprawie umową wydatkowania kwoty "4778,80 zł", podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego winna doprowadzić do wniosku, że wydatkowanie to było uzasadnione. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż nie było podstawy do interpretacji pojęcia "wynagrodzenia wraz z pochodnymi" jako mieszczącego się tylko w obrębie prawa pracy. Termin "wynagrodzenie" choć funkcjonuje w obszarze prawa pracy, występuje też bowiem w innych dziedzinach prawa cywilnego (np. art. 735 § 1 Kodeksu Cywilnego). Za takim poglądem przemawia fakt, że do treści przedmiotowej umowy nie wprowadzono wcale ograniczenia, że realizacja zadań związanych z dotacją powinna się odbywać wyłącznie przy pomocy pracowników dotowanego, z wyłączeniem zaś osób zaangażowanych na podstawie umów cywilnoprawnych. Zwrot "wynagrodzenie wraz z pochodnymi" winien być interpretowany jako ekwiwalent za realizowanie zadań w ramach udzielonej dotacji ze wszystkimi tego konsekwencjami (podatki, składki na ubezpieczenia społeczne, obowiązkowe świadczenia). Nie może być zatem przesądzający w sprawie brak zapisu w umowie o możliwości rozliczenia przez dotowanego świadczenia urlopowego. Umowa o udzielenie dotacji nie wymieniała bowiem szczegółowo dopuszczalnych wydatków, tylko pewne grupy np. czynsz (bez sprecyzowania w związku z tym wydatków na media, tj. energię, wodę, gaz, które jako niewymienione w umowie nie mogły być rozliczone). Według skargi kasacyjnej prawną konsekwencją zaangażowania pracowników w obsługę zadania była konieczność rozliczenia wypłacenia tym pracownikom świadczeń urlopowych, jako ekwiwalentu za ich pracę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawę należało zatem rozpoznać w zakresie wyznaczonymi przez skargę kasacyjną zarzutami, które zostały zgłoszone w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej - określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zgłoszone przez stronę skarżącą zarzuty, wypada najpierw zgłosić pewne zastrzeżenia co do sposobu ich ujęcia. Zważyć zatem należy, iż pierwszy ze zgłoszonych zarzutów wskazując na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. (wobec akcentowania przez skargę kasacyjną konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji jaka została wg tego środka zaskarżenia wydana w sprawie), nie połączył w istocie z wystarczającym odwołaniem do przepisów, które w rzeczywistości stanowiły podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji. Art. 71 ustawy o finansach publicznych, do którego wymienienia ograniczyła się skarga, wskazując na potrzebę uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - reguluje bowiem tylko kwestię dopuszczalności otrzymywania przez określone podmioty na podstawie umowy dotacji celowych na realizację zleconych im zadań (ust. 1 art. 71 ustawy o finansach publicznych) oraz wymagane składniki zawieranej w celu otrzymania dotacji umowy (art. 2 omawianego przepisu). W skardze kasacyjnej nie określono nawet, o który z ustępów art. 71 analizowanej ustawy chodziło. Nie sformułowano też twierdzenia, aby dotację w sprawie otrzymał podmiot niewłaściwy, bez umowy czy na podstawie umowy, która nie zawierała wymaganych składników. Podkreślenia natomiast wymaga, że normy materialnoprawne określające kwestie zwrotu udzielonej dotacji regulują inne przepisy ustawy o finansach publicznych. Dla porządku zauważyć również trzeba, że skarga kasacyjna ogranicza swe wnioski do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w decyzji organu I instancji ("poprzez nieuchylenie przez Sąd decyzji Marszałka Województwa Ł. z dnia [...] grudnia 2005 r...."). Wprawdzie dalej jest już mowa o niewłaściwym zastosowaniu przez orzekające "organy" zapisów umowy i wniosku o udzielenie dotacji, ale nie sposób nie zauważyć, iż sposób formułowania zarzutów skargi kasacyjnej był wysoce nieprecyzyjny. Również w drugim ze zgłoszonych zarzutów skargi kasacyjnej, odwołującym się do naruszenia treści art. 1 p.u.s. w związku z art. 80 k.p.a., nie zwrócono uwagi, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła, nie tyle stricte zagadnień dowodowych - co ustalenia znaczenia brzmienia wiążącej strony umowy i związanego z nią wniosku o udzielenie dotacji - w aspekcie oceny dokonanego przez dotowanego rozliczenia poczynionych wydatków (wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem). Niezależnie od podniesionych zastrzeżeń co do precyzji formułowania skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że niezasadne było kwestionowanie przez skargę kasacyjną zaakceptowania przez Sąd I instancji stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, iż kwota 4775,80 zł ujęta przez stronę skarżącą w rozliczeniu dotacji nie mogła zostać uwzględniona i podlegała zwrotowi jako wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem dotacji w świetle ustaleń zawartych między dotującym a dotowanym. Zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Ł., iż fakt wydatkowania dotacji w celu pokrycia świadczeń urlopowych pracowników strony skarżącej nie mógł zostać oceniony jako mieszczący się w pojęciu "wynagrodzenia obsługi wraz z pochodnymi". Zważyć należy najpierw, że przedmiotowa dotacja miała charakter celowy, jej przeznaczenie należy zatem z założenia rozpatrywać jako takie, które musi się łączyć wprost z realizacją zadań wskazanych w związku z dotacją i nie może być postrzegane jako źródło pokrywania wszelkich kosztów funkcjonowania skarżącej Federacji, jako jednostki organizacyjnej. O ile zatem można jeszcze akceptować uwzględnianie w rozliczaniu dotacji wynagrodzenia za czas pracy osób zatrudnionych w skarżącej Federacji poświęcony na realizację zadań łączących się z dotacją, o tyle nie wchodzi w rachubę uwzględnianie w rozliczeniu dotacji wypłat świadczeń o charakterze socjalnym związanych z urlopem, a więc okresem, w którym nie jest świadczona praca (i konsekwentnie nie mogą być zatem wykonywane zadania objęte dotacją). Słusznie Sąd I instancji zauważa, że świadczenie urlopowe podobnie jak fundusz świadczeń socjalnych uregulowane są w tej samej ustawie (tj. ustawie o zakładowym funduszu socjalnym). Świadczenie urlopowe stanowi tylko pewną namiastkę (surogat) wypłat z funduszu świadczeń socjalnych, w sytuacji gdy nie zostanie on utworzony w danej jednostce organizacyjnej. Jego charakter, podobnie jak i charakter wypłat z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych nie upoważnia do wiązania z pojęciem "wynagrodzenia obsługi wraz z pochodnymi", jakie zastosowano w ramach określenia przeznaczenia konkretnej dotacji celowej. Na marginesie zaznaczyć też trzeba, że skarga kasacyjna nie podważyła zaskarżonego wyroku na podstawie zarzutów skonstruowanych w oparciu o regulacje zawarte w ustawie o funduszu socjalnym. Ponadto rozważania skargi kasacyjnej poświęcone umowom cywilnoprawnym nie przystają do spornej w sprawie kwestii możliwości uwzględnienia w rozliczeniu dotacji świadczeń urlopowych. Rację ma skarga kasacyjna podnosząc, że pojęcie "wynagrodzenie wraz z pochodnymi" należy odnosić do ekwiwalentu za realizację zadań związanych z konkretną dotacją celową, tyle tylko że ekwiwalent ten musi być odnoszony ściśle do aktywnej realizacji tych zadań, a nie ponoszenia wszelkich kosztów funkcjonowania federacji, będącej stroną w sprawie i spełniania przez nią wszelkich powinności ciążących na niej jako pracodawcy. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a., a co do kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.