II GSK 1987/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3501/14 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3501/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2014r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że M. L. złożyła w dniu 18 czerwca 2014 r. w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR po dokonaniu weryfikacji wniosku, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., odmówił skarżącej przyznania pomocy finansowej z powodu niespełnienia warunku określonego w § 2 ust. 1 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 201 ze zm.; dalej: rozporządzenie z dnia 17 października 2007 r.). Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. Organ stwierdził, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że mąż skarżącej Ł. L. od 2008 r. prowadził działalność rolniczą, czego potwierdzeniem są składane wnioski o płatności bezpośrednie. Powyższe miało miejsce w okresie wcześniejszym niż 15 miesięcy do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom"' przez męża wnioskodawczyni, co stanowi naruszenie § 2 ust. 7 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. Organ odwoławczy nie stwierdził również naruszenia § 2 ust. 1 pkt 2 i § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. oraz art. 22 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wspierania rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE Nr L 277 z 21 października 2005 r. str. 1; dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005). Podniósł, że ustawodawca krajowy doprecyzował wymagania dotyczące warunków, jakie miał spełnić wnioskodawca działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Z tego względu w rozporządzeniu z dnia 17 października 2007 r. wskazał, że fakt rozpoczęcia działalności przez małżonka rolnika ubiegającego się o pomoc ma bezpośrednie znaczenie dla jego sprawy. Zdaniem ww. organu potwierdzeniem tej tezy jest art. 13 ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE Nr L 368 z dnia 23 grudnia 2006 r., s. 15; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006) z którego wynika, że w sytuacji, w której młody rolnik nie jest wyłącznym kierownikiem gospodarstwa rolnego, można zastosować szczególne warunki. Warunki te muszą być jednak równoważne z tymi, które musi spełnić młody rolnik, który zaczyna prowadzić gospodarstwo jako jego wyłączny kierownik. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. L. Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa), stwierdził, że z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że mąż skarżącej od 2008 r. prowadził działalność rolniczą. Potwierdzeniem tej okoliczności były składane wnioski o płatności bezpośrednie od 2008 r., tj. w okresie wcześniejszym niż 15 miesięcy przed dniem złożenia wniosku przez skarżącą o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Sąd I instancji zaznaczył, że fakt, iż skarżąca w dniu [...] września 2010 r. zawarła z małżonkiem umowę majątkową małżeńską ustanawiającą rozdzielność majątkową, nie miał wpływu na rozstrzygnięcie organu. Za trafne bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał przyjęcie przez organ odwoławczy, że rozporządzenie z dnia 17 października 2007 r. nie przewiduje wyłączenia skutków rozpoczęcia przez małżonka wnioskodawcy działalności rolniczej powyższej 15 miesięcy przed dniem złożenia wniosku w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", poprzez zawarcie umowy o rozdzielności majątkowej między małżonkami. Z powyższych względów Sąd I instancji wywiódł, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skarżąca nie spełniła warunku określonego w § 2 ust. 1 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. L. Wyrokowi zarzuciła: 1. błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. oraz w zw. z art. 22 (ust. 1 lit. a) in fine rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, polegającą na uznaniu, że wnioskodawczyni nie spełnia kryteriów określonych w ww. przepisach prawnych, podczas gdy w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, przy uwzględnieniu całości zebranego w sprawie materiału dowodowego uznać należy, że M. L. spełnia wszystkie kryteria wymagane do otrzymania wsparcia finansowego przewidzianego we wskazanych rozporządzeniach. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że normy prawa krajowego powinny być interpretowane w zgodzie z art. 22 in fine rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Wsparcie dla młodych rolników nie powinno być zatem przyznawane osobom niespełniającym kryteriów określonych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005, ale też nie powinno być przyznawane w zakresie wyraźnie węższym, niż przewiduje to rozporządzenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem podstawa, na której skargę kasacyjną oparto, nie mogła być uznana za usprawiedliwioną. Ocena zasadności wniesionego środka odwoławczego na wstępie wymaga uwagi, że Naczelny Sąd Administracyjny - w myśl art. 183 § 1 ppsa - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze zaś pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Ponieważ w rozpoznawanym przypadku brak podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania w świetle przesłanek przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa, wynik postępowania kasacyjnego jest rezultatem oceny zarzutów postawionych Sądowi I instancji. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w ramach podstaw kasacyjnych, zasadnie przyjmuje się, że oczywistą konsekwencją związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi jest wymóg powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie mogła zostać uwzględniona, jako że zarzut skargi kasacyjnej skutecznie nie podważa stanowiska Sądu I instancji. W podstawie kasacyjnej jako uchybienie Sądu I instancji skarżąca wskazała błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. polegającą na przyjęciu, że M. L. nie spełnia kryteriów określonych w powyższych przepisach, podczas gdy w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy oraz interpretację normy prawa krajowego w zgodzie z art. 22 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, uznać należy, że wnosząca skargę kasacyjną spełnia wszystkie kryteria wymagane do otrzymania wsparcia finansowego z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom. Ze sformułowania zarzutu należy wywieść kilka istotnych dla rozpoznania sprawy uwag, a mianowicie: po pierwsze, skarżąca - nie wskazując w podstawach kasacyjnych na naruszenie przepisów postępowania - nie kwestionuje ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie i zaakceptowanych przez Sąd I instancji, co oznacza, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny, a podstawą odmowy przyznania płatności M. L. był fakt prowadzenia działalności rolniczej przez jej męża od 2008 r., podczas gdy skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w dniu [...] czerwca 2014 r. Po drugie, naruszenia prawa materialnego M. L. upatruje - jak twierdzi - w niezgodnej z art. 22 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 wykładni wskazanych przepisów rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. Art. 22 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, dotyczący podejmowania działalności przez młodych rolników stanowi, że wsparcia w tym zakresie udziela się osobom, które: a) mają mniej niż 40 lat oraz po raz pierwszy podejmują działalność w gospodarstwie rolnym jako kierujący gospodarstwem; b) posiadają odpowiednie umiejętności i kwalifikacje zawodowe; c) przedkładają plan biznesowy dotyczący rozwoju ich działalności rolniczej (ust. 1). Zgodnie z ust. 2 Wsparcia udziela się do wysokości maksymalnej kwoty określonej w zał. I do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r., pomoc finansowa w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" (...) jest przyznawana osobie fizycznej, której małżonek do dnia złożenia przez nią wniosku o przyznanie pomocy nie prowadził działalności rolniczej. Przytoczony przepis rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. określa warunki przyznawania płatności w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". W skardze kasacyjnej zarzuca się błędną wykładnię tego przepisu, jako niezgodną z art. 22 in fine rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Autor skargi kasacyjnej stoi na stanowisku, że wykładnia przepisów prawa krajowego powinna być zgodna z przepisami prawa unijnego, a warunki wprowadzone w rozporządzeniu z dnia 17 października 2007 r., a niewynikające z treści art. 22 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, w sposób nieuprawniony ograniczają prawo do skorzystania z omawianej pomocy. Z powyższego należy wywieść, że w istocie autor skargi kasacyjnej nie zarzuca wyrokowi Sądu I instancji błędnej wykładni przepisów krajowych, a ich zastosowanie, mimo że - zdaniem skarżącej - stoją one w sprzeczności z prawem unijnym. Stąd też sporna nie jest interpretacja przepisów rozporządzenia krajowego, określającego szczegółowe warunki przyznania pomocy młodym rolnikom, lecz ewentualna możliwość odmowy zastosowania przepisów tego rozporządzenia z uwagi na wprowadzenie w nich – zdaniem strony - nieznajdujących uzasadnienia w art. 22 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 dodatkowych warunków ograniczających przyznanie wsparcia. Kwestia zgodności § 2 ust. 1 pkt 2 krajowego aktu wykonawczego, tj. rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. z art. 22 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w całej rozciągłości podziela pogląd, wyrażony w wyroku z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1848/12, że nie ma sprzeczności między wymogami udzielenia wsparcia zawartymi w prawie unijnym, a kryteriami ustalonymi w prawie krajowym - choć co do istoty są surowsze. Fakt, że obejmują one również małżonka wnioskodawcy, nie dowodzi ich sprzeczności z regulacją unijną, a jedynie wskazuje na ukierunkowanie ich wykorzystania zgodnie z celem przyznawania środków pomocowych. Wsparcie na podjęcie działalności przez młodych rolników stanowi środek rozwoju obszarów wiejskich. Przesłanka kwalifikowalności związana z podjęciem pierwszej działalności w gospodarstwie rolnym jako kierujący gospodarstwem, jaką stawia art. 22 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, stanowi warunek szczególny przyznania tego środka. Tym samym, w celu określenia zakresu tej przesłanki i możliwości rozciągnięcia jej na małżonka, należy oprzeć się w pierwszej kolejności na treści tego przepisu oraz celach rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Zatem zgodzić należy się z tym, że wprowadzenie tożsamego kryterium w stosunku do małżonka młodego rolnika nie pozostaje w sprzeczności z art. 22 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, który ogranicza się do wskazania minimalnych kryteriów, jakie musi spełnić młody rolnik, aby uzyskać pomoc finansową w związku z rozpoczęciem działalności rolniczej. Wprowadzenie dodatkowych kryteriów przyznania wsparcia w związku z rozpoczęciem działalności rolniczej znajduje zatem uzasadnienie w prawie unijnym. Nie budzi zatem wątpliwości, że warunki dotyczące małżonka składającego wniosek, określone m. in. w objętym podstawą skargi kasacyjnej § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r., a przewidującym pomoc dla osoby fizycznej, której małżonek nie prowadził działalności rolniczej, znajdują uzasadnienie w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005, gdyż odpowiadają celowi któremu to rozporządzenie służy, a mianowicie rozwojowi obszarów wiejskich w tym również działalności nowego gospodarstwa rolnego (patrz: tiret szesnaste Preambuły do wskazanego rozporządzenia unijnego). Ponadto, na co trafnie zwrócił uwagę Prezes ARiMR w zaskarżonej decyzji, zgodnie art. 13 ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 w sytuacji, w której młody rolnik nie jest wyłącznym kierownikiem gospodarstwa rolnego, można zastosować szczególne warunki, które muszą być jednak równoważne z tymi, które musi spełnić młody rolnik, który zaczyna prowadzić gospodarstwo jako jego wyłączny kierownik. Dodatkowe warunki odnoszące się do małżonka wnioskodawcy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, są równoważne w stosunku do warunków przewidzianych dla składającego wniosek. W petitum skargi kasacyjnej jako naruszony przepis wskazano § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r., zgodnie z którym, dopuszcza się przyznanie pomocy osobie fizycznej, która przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy rozpoczęła prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym, jeżeli od dnia rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy nie upłynęło więcej niż 15 miesięcy, a do dnia wydania decyzji o przyznaniu pomocy - więcej niż 18 miesięcy. Z uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej nie wynika, w jaki sposób w niespornie ustalonym stanie sprawy Sąd I instancji miałby cytowany przepis naruszyć. Stąd też możliwość kontroli sądowoadministracyjnej rzekomego naruszenia, z uwagi na treść art. 183 § 1 ppsa, jest niemożliwa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.