II GSK 2008/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] na Litwie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 200/15 w sprawie ze skargi [A.] na Litwie na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku na rzecz [A.] na Litwie 1.200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. II GSK 2008/15 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 maja 2015 r. oddalił skargę [A.] w S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy: W dniu [...] maja 2014r. na terenie Oddziału Celnego w Białymstoku funkcjonariusze Służby Celnej dokonali kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem przewozu drogowego środkiem transportowym marki Mercedes o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Kierowca okazał karnet TIR nr [...], fakturę nr [...] z dnia [...].05.2014r. oraz Międzynarodowy List Przewozowy bez nazwy z dnia [...] 05.2014r. Nie okazał natomiast ważnego zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzony został protokół, w którym stwierdzono, że przewoźnik wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy bez posiadania w pojeździe wymaganego, ważnego zezwolenia, co narusza art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. "a" ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym Protokół został podpisany przez kierowcę I. S., który przy podpisie naniósł adnotację o sporządzeniu protokołu w nieznanym mu języku. Naczelnik Urzędu Celnego w Białymstoku wydał w dniu [...] listopada 2014r. decyzję nakładającą na firmę [A.] w S. na Litwie karę pieniężną w kwocie 10000 złotych z tytułu wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 28 ust. 1, art. 92a ust. 1, ust. 6, art.93 ust.1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a, art.89 ust.1 pkt 3, ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (j.t.: Dz.U. z 2012 r., poz.1265 ze zm.) Odwołanie od tej decyzji wniósł przewoźnik. Dyrektor Izby Celnej w Białymstoku decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ zauważył, że według twierdzeń strony kierowca został wyposażony w świadectwo EKMT (CEMT) nr [...] i rosyjskie trójstronne zezwolenie. Do kontroli kierowca mógł zatem przedstawić obydwa dokumenty a nie przedłożył żadnego. Organ wskazywał też, że uwzględniając fakt, że kierowca nie rozumiał języka kontrolujących, to jednak musiał być świadomy faktu, że wykonuje międzynarodowy transport drogowy i powinien ten fakt udokumentować posiadanymi dokumentami. Organ II instancji zaakcentował też odpowiedzialność przedsiębiorcy przewozowego za przestrzeganie warunków wykonywania przewozu drogowego, od której to odpowiedzialności może uwolnić jedynie wykazanie, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem zdarzeń lub okoliczności, których przedsiębiorca nie mógł przewidzieć przy zachowaniu należytej staranności. Takich okoliczności w ocenie organu skarżący nie wykazał. Organ II instancji nie podzielił też zarzutów odwołania, co do naruszenia reguł postępowania administracyjnego w prowadzonym postępowaniu. Skargę na tę decyzję wniósł przewoźnik – [A.] w S. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 28 ust. 1, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a oraz art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i bez ich naruszenia. Sąd I instancji wskazał, że skarżąca litewska firma [A.] z siedzibą w S. wykonywała w dniu [...].05.2014r. międzynarodowy przewóz towarów z Polski do Rosji środkiem transportu zarejestrowanym na Litwie. Litwa, Polska i Rosja są członkami Europejskiej Konferencji Ministrów Transportu i zobligowane są do wykonywania międzynarodowych przewozów na obszarze państw członkowskich za zezwoleniem EKMT. Zezwolenia EKMT są zezwoleniami wielokrotnymi i wielostronnymi, na podstawie których można wykonywać przewozy między krajami członkowskimi Europejskiej Konferencji Ministrów Transportu oraz w tranzycie przez ich terytoria. Zezwolenie EKMT jest ważne wyłącznie z prawidłowo wypełnionym karnetem i powinno się znajdować w pojeździe od miejsca załadunku do miejsca wyładunku. Podczas przejazdu tranzytowego zezwolenie EKMT winno być ważne w kraju nadania ładunku i w kraju docelowym. Ważność zezwolenia EKMT zachowana jest jedynie, gdy towarzyszą mu kompletnie wypełnione certyfikaty potwierdzające zgodność z warunkami technicznymi pojazdów. Sąd I instancji podniósł, że w stanie faktycznym sprawy pojazd skarżącej został poddany kontroli w dniu [...].05.2014r. w czasie wykonywania przewozu drogowego z Polski do Rosji. Kierowca pojazdu nie okazał kontrolującemu zezwolenia EKMT, co zostało stwierdzone w sporządzonym protokole kontroli, podpisanym przez kierowcę kontrolowanego pojazdu z jego odręczną adnotacją w języku rosyjskim, iż protokół został spisany w nieznanym mu języku. Zezwolenie EKMT nie zostało też dostarczone w dniu następnym tj. [...].05.2014r. WSA wskazał, że kierowca przedstawił w dniu [...].05.2014. jedynie zezwolenie na międzynarodowy przewóz rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej typu – kr 3 (przewóz do/z państwa trzeciego) a zatem nie było to zezwolenie EKMT ważne w miejscu nadania ładunku (Litwa) i w kraju docelowym (Rosja). W ocenie Sądu I instancji potwierdzeniem braku okazania funkcjonariuszom celnym ważnego zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego był fakt równoległego ukarania kierowcy pojazdu I. S. przez funkcjonariuszy Policji mandatem karnym za naruszenie zapisów załącznika nr 1 do ustawy o transporcie drogowym tj. nieokazanie wypisu z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, wypisu z licencji lub innego wymaganego w związku z przewozem drogowym dokumentu, o którym mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym. W ocenie Sądu I instancji, wobec bezspornego faktu nieokazania wymaganego zezwolenia nie tylko w dniu kontroli, ale również dzień później oraz wobec bezspornego faktu nałożenia na kierowcę pojazdu przez funkcjonariuszy policji mandatu gotówkowego za nieposiadanie ważnego zezwolenia EKMT, twierdzenia strony skarżącej o znajdującym się kontrolowanym środku transportu dokumencie właściwego zezwolenia, brzmią niewiarygodnie i trafnie zostały uznane przez organy za niewystarczające do podważenia ustaleń kontroli. WSA wywodził też , że profesjonalny przewoźnik jest odpowiedzialny za wyposażenie kierowcy we właściwe, wymagane prawem dokumenty uprawniające do realizowania przewozu międzynarodowego oraz do przeszkolenia kierowcy co do zachowania w czasie kontroli. Doświadczenie życiowe wskazuje, że czynności organów kontrolujących środki transportu realizujące przewozy międzynarodowe, niezależnie od miejsca kontroli, zawsze polegają na wylegitymowaniu kierowcy i sprawdzeniu wszystkich dokumentów związanych z realizowanym przewozem. Różnice językowe nie stanowią przeszkody w zrozumieniu polecenia okazania dokumentów albowiem sam gest kontrolującego dla zawodowego kierowcy zwykle jest wiadomym sygnałem do przedłożenia dokumentacji związanej z realizowanym przewozem. Profesjonalny przewoźnik ponosi przy tym odpowiedzialność za powierzenie pojazdu takiemu kierowcy, który jest świadomy, że przy międzynarodowych przewozach kontrolujący będą się posługiwać własnymi językami urzędowymi. WSA podzielił trafność zakwalifikowania stwierdzonego naruszenia jako braku posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia (pkt 3.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł przewoźnik – [A.] zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej obejmują: - naruszenie prawa procesowego, a to art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 oraz art. 75 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a także nie wskazanie w uzasadnieniu orzeczenia przepisów umów międzynarodowych, które nakładały obowiązek posiadania zezwolenia CEMT ( EKMT) przez skarżącego, w tym także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.; - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i poprzez błędne zastosowanie będące wynikiem uznania iż hipotezą tego przepisu objęty jest skarżący mający siedzibę na obszarze Unii Europejskiej. Skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów: kopii całości zezwolenia EKMT 00629, na okoliczność treści dokumentu i objęcia tym zezwoleniem przewozu z dnia [...] maja 2014 r . oraz kopii listu przewozowego TNT z dnia [...] sierpnia 2014 r. wraz z dowodem doręczenia przesyłki nadanej za tym listem, na okoliczność doręczenia stronie przeciwnej kopii zezwolenia CEMT (EKMT), wskazując, że oryginał dokumentów może być przedstawiony na żądanie sądu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ani organy, ani Sąd I instancji nie wskazały na jakiej podstawie prawnej przewóz mógł odbywać się wyłącznie na podstawie zezwolenia EKMT skoro przewóz odbywał się w obszarze Unii Europejskiej i był wykonywany przez przedsiębiorcę mającego siedzibę w na terenie Unii Europejskiej. Skarżący odwoływał się do treści art.28 ust.1 ustawy o transporcie drogowym (w brzmieniu z dnia kontroli) podnosząc, że przewozy w krajach Unii Europejskiej, przez przedsiębiorców mających w UE siedziby są wolne i nie podlegają zezwoleniom (poza posiadaniem licencji wspólnotowej), chyba że z umów międzynarodowych wynika co innego. Zaś organy, ani Sąd konkretnego przepisu takiej umowy międzynarodowej nie wskazały uniemożliwiając skarżącemu ocenę subsumcji i naruszając przepisy wskazane w petitum dotyczące zasad sporządzania uzasadnień decyzji i wyroków. Autor skargi kasacyjnej podnosił, że nie wiadomo przy tym czy obowiązek wynika z protokołu Konferencji Ministrów Transportu z 17 października 1953 r. i czy protokół ten jest traktowany przez organy i Sąd, jako umowa międzynarodowa. Nadto skarżący podnosił, że zarówno organy jak i Sąd błędnie upatrywały przepisu sankcjonowanego w art. 28 ust.1 ustawy o transporcie drogowym. W sytuacji gdy przepis ten odnosi się do wykonywania transportu drogowego przez podmiot mający siedzibę poza obszarem Unii Europejskiej, a skarżący posiada siedzibę na Litwie, państwie - członku Unii Europejskiej od 1 maja 2004 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w Białymstoku wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postepowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach i podlega uwzględnieniu. Przede wszystkim za uzasadniony uznać trzeba zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje na podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 20110 r. sygn. akt II FPS 8/09). Przypomnieć należy, że uzasadnienie wyroku nie jest li tylko rekapitulacją stanu sprawy, lecz przede wszystkim ma za zadanie wyjaśnienie stronom postępowania powodów podjęcia przez sąd określonej treści orzeczenia – tak w jego warstwie prawnej jak też warstwie faktycznej. Czynność ta niezwykle doniosła dla stron, a także dla sądu kasacyjnego, ma przekonywać o trafności motywów podjętego rozstrzygnięcia. Podstawę rozważań sądu stanowi ustalony przez organ stan faktyczny jaki wynika z akt sprawy administracyjnej i określony w danej sprawie stan prawny. Oparcie rozstrzygnięcia na przepisach nieobowiązujących w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji i prowadzenie rozważań w oparciu o te przepisy, niejako automatycznie stwarza przekonanie, że podjęte rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe. Z uzasadnienia kontrolowanego kasacyjnie wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dość wnikliwie zbadał sprawę od strony mających zastosowanie w sprawie przepisów. Skarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji ocenił jako zgodne z prawem nałożenie na spółkę litewską kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego z Polski do Rosji bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia. Przede wszystkim rzuca się w oczy, że kontrolowany przewóz odbywał się w dniu [...] maja 2014 r., a zatem do sprawy winny znaleźć zastosowanie przepisy u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonywania kontrolowanego przejazdu, tj. w dniu [...] maja 2014 r. W dniu [...] maja 2014 r. art. 28 ust. 1 u.t.d. stanowił, że wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Tymczasem zarówno organy, jak i Sąd I instancji odwoływały się do art.28 ust.1 u.t.d. w brzmieniu: "wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej", a zatem w brzmieniu z przed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz.U.2013.567). Zauważyć także trzeba, że w dacie wykonywania kontrolowanego przewozu zarówno Polska jak i Litwa były państwami członkowskimi UE. W sprawie nie było także kwestionowane, że kontrolowany przewóz wykonywany był do państwa trzeciego – Rosji. W dacie kontroli w art.28 ust.1a u.t.d. przewidziano wymóg posiadania zezwolenia w przypadku wykonywania przewozu do lub z państwa trzeciego, jeżeli umowy międzynarodowe tak stanowią. Jednak ani Sąd I instancji, ani organy nie odwołały się do tego przepisu. Tym samym zasadny stał się też zarzut naruszenia art.28 ust.1 u,t,d, przez jego błędne zastosowanie będące wynikiem uznania, iż hipotezą tego przepisu objęta jest strona skarżąca mająca siedzibę na obszarze Unii Europejskiej. W zakresie wskazania umowy międzynarodowej nakładającej obowiązek posiadania zezwolenia, Sąd I instancji powtórzył jedynie za organami, że przedmiotowy przewóz winien być wykonywany za zezwoleniem EKMT nie wskazując jednak konkretnego przepisu umowy międzynarodowej nakładającego taki obowiązek. Takie sporządzenie uzasadnienia wyroku uzasadnia zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. w części dotyczącej wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia. Ocena pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania byłaby wobec powyższego przedwczesna, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny subsumcji przeprowadzonej przez organy oparł się na przepisie prawa materialnego w brzmieniu nie mającym zastosowania w sprawie. Skoro zatem wszystkie wywody Sądu I instancji podporządkowane były nieprawidłowo ustalonemu stanowi prawnemu, to należy stwierdzić, że dopiero prawidłowy wywód prawny pozwoli Sądowi na dokonanie właściwej oceny wydanych w sprawie decyzji, w tym pod kątem przeprowadzonego postępowania dowodowego. Jednocześnie stwierdzić należy, że braki we wskazanym wyżej zakresie nie mogą zostać uzupełnione na etapie postępowania kasacyjnego bowiem wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, a ogranicza się jedynie do kwestii podanych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych (art.183 § 1 p.p.s.a.). Zatem powyższe wskazania uwzględni Sąd I instancji ponownie rozpatrując sprawę. W związku natomiast z zawartym w skardze kasacyjnej wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z "dokumentów“ przedstawionych przez stronę skarżącą wyjaśnienia wymaga, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01). Mając na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną, (jeżeli zachodzi potrzeba dokonania takich ustaleń, sąd powinien uchylić decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić), wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 26/14 (publikowane na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1) p.p.s.a.