II GSK 2065/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA HenrykaLewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Marta Zawadzka-Zasuwik po rozpoznaniu w dniu 27 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1363/13 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R.. 2. zasądza od A. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1363/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w R., po rozpoznaniu skargi A. K., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej i poprzedzającą ją decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2013 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz orzekł o kosztach postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W przedsiębiorstwie A. K. przeprowadzona została kontrola w dniach od [...].01.2013 r. do [...].02.2013 r. obejmująca okres od [...].02.2012 r. do [...].11.2012 r., z której sporządzono protokół. Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. K. karę pieniężną w wysokości 5.150 złotych w związku z naruszeniem warunków wykonywania przewozu drogowego poprzez skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, okazanie podczas kontroli wykresówki brudnej lub uszkodzonej w stopniu uniemożliwiającym odczytanie danych - za każdą wykresówkę, udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] października 2013 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W ocenie organu ustalono, że P. G. [...] czerwca 2012 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 40 minut. W tym okresie odebrał przerwy wynoszące 35, 15, 10 minut. Podczas kontroli nie okazano dokumentu uzasadniającego odstępstwo od przestrzegania przepisów dotyczących maksymalnych okresów prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków, co uzasadnia nałożenie kary pieniężnej w wysokości 350 złotych. Organ ustalił, że od [...] lutego 2012 r. do [...] lutego 2012 r. kierowca A. R. skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 7 minut. Zasadne było więc nałożenie kary pieniężnej w wysokości 300 zł. Zdaniem GITD tarcze kierowców okazane podczas kontroli: P. G. z [...].września 2012 r. i G. B. z [...] listopada 2012 r. były nieczytelne i uszkodzone. Zapisy przebytej drogi, prędkości i aktywności kierowcy były zamazane. Powyższe uzasadnia nałożenie kary pieniężnej w wysokości 600 złotych. W oparciu o okazane do kontroli dane z karty kierowcy oraz dane z tachografu cyfrowego ustalono, iż strona nie udokumentowała aktywności kierowcy A. R. za powołane w decyzji okresy. W ocenie organu skarżący nie uczynił zadość obowiązkowi udokumentowania wszystkich wymaganych okresów aktywności kierowcy, przedstawiając określone dokumenty po wyznaczonym terminie. Zasadnym było nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 3.900 złotych. Zdaniem GITD nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.; dalej u.t.d.) mogące wyłączyć odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenie. Powołane przez stronę okoliczności wykluczają także możliwość zastosowania art. 92b u.t.d., gdyż organizacja i dyscyplina pracy w przedsiębiorstwie były niewystarczające, a strona nie wskazała dowodów mogących zmienić ustalenia organu I i II instancji. W ocenie organu odwoławczego postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), zgodnie z zasadami regulującymi prowadzenie postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego. Uzasadnienie decyzji zostało sporządzone z poszanowaniem art. 107 § 3 k.p.a. WSA w R. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję. Sąd I instancji uznał, że zasadniczą oś sporu stanowi kwestia oceny prawidłowości przyjętego przez organy stanowiska odnośnie wykładni art. 92b i c u.t.d. w zakresie, w jakim ustanawiają one przesłanki oraz warunki wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika (podmiotu wykonującego transport drogowy) za naruszenia określonych przepisami powszechnie obowiązującego prawa obowiązków lub warunków wykonywania przewozów drogowych. Sąd wskazał, że skarżący zarzuca, iż przeprowadzone przez organ postępowanie nie odpowiada art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zasadnym byłoby przesłuchanie w charakterze świadka kierowcy A. R., któremu zarzucono skrócenie czasu dziennego odpoczynku [...] lutego 2012 r., w sytuacji gdy pokonany dystans to "0" km. Dołączono odręczne notatki kierowcy dotyczące zdarzenia, które miało wówczas miejsce. Prowadząc postępowanie wyjaśniające organ powinien wykorzystać wszystkie dowody mające znaczenie w sprawie, również ewidencję czasu pracy kierowcy, w której odnotowany jest czas, w którym kierowca nie prowadzi pojazdu. Przedsiębiorca musi wykazać, że dołożył należytej staranności, tzn. uczynił wszystko czego można od niego rozsądnie wymagać, organizując przewóz, a do naruszenia prawa doszło z przyczyn od niego niezależnych. Zdaniem Sądu zasadnym jest zarzut naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego, a to 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Sąd uznał za zasadny również zarzut naruszenia art. 92b ust. 1 u.t.d. Organy nie wykazały bowiem, na podstawie jakich ustaleń przyjęto, że art. 92b ust. 1 u.t.d. nie ma zastosowania, naruszając tym samym art. 107 § 3 k.p.a. WSA stwierdził, że rzeczą organu prowadzącego ponownie postępowanie w przedmiotowej sprawie będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Należy również ponownie przeanalizować naruszenia, które skutkowały nałożeniem kary pod kątem regulacji, o której mowa w art. 92b ust. 1 i ust. 2 u.t.d. w oparciu o wskazane przez skarżącego materiały dowodowe, a następnie wyczerpujące uzasadnienie rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w R. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji całkowicie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającej się w uznaniu, że organ nie wyjaśnił dokładnie, czy naruszenia norm czasu pracy nie mieszczą się w okolicznościach przewidzianych w art. 92 b i art. 92c u.t.d., natomiast prowadząc postępowanie organ winien wykorzystać wszystkie dowody mające znaczenie w sprawie, a takim dowodem jest również ewidencja czasu pracy kierowcy, podczas gdy organ w uzasadnieniu decyzji szczegółowo odniósł się do przesłanek egzoneracyjnych wskazanych tak w art. 92b, jak i art. 92c i wyjaśnił dlaczego nie widzi podstaw dla ich uwzględnienia, zwłaszcza wobec ograniczenia się przez skarżącego do kwestionowania swej odpowiedzialności bez poparcia tych twierdzeń żadnymi dowodami mogącymi świadczyć o braku wpływu na zaistniałe naruszenia bądź właściwej organizacji pracy, natomiast organ wykorzystując wszystkie dowody mające znaczenie dla sprawy odniósł się także do okazanej ewidencji czasu pracy kierowcy A. R. (Vide: strona 7 akapit 4 do strony 8 uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia) oraz błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż powyższe normy prawne ciężarem dowodu na okoliczności objęte hipotezą art. 92c ust. 1 i art. 92b ust. 1 u.t.d. obarczają organ, a w rezultacie uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, bowiem nie przeprowadził dowodów na okoliczności objęte treścią art. 92c ust. 1 i art. 92b u.t.d., co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdy sam Sąd w skarżonym wyroku przyznał, iż to: "Przedsiębiorca musi wykazać, że dołożył należytej staranności, tzn. uczynił wszystko czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a do naruszenia prawa doszło z przyczyn od niego niezależnych" (Vide: strona 9, akapit 7 skarżonego wyroku); 2) przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezasadnym uznaniu przez Sąd, iż uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia nie zawiera wskazania na podstawie jakich ustaleń przyjęto, iż nie można wyłączyć odpowiedzialności skarżącego podług przesłanek zawartych w art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d., wobec szczegółowego odniesienia się do argumentacji skarżącego i wyjaśnienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł swe rozstrzygnięcie oraz powodów, dla których nie uznał argumentacji strony wskazującej na brak jej wpływu na powstałe naruszenia lub niemożność przewidzenia przez nią zdarzeń lub okoliczności powodujących uchybienia oraz kwestii organizacji i dyscypliny pracy w przedsiębiorstwie strony, którą organ uznał za niewystarczającą (w szczególności organ odniósł się do ewidencji czasu pracy kierowcy A. R. oraz okoliczności jego przeszkolenia w zakresie obsługi tachografów, vide: strona 7 akapit 4 do strony 8 uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia), do powyższych kwestii organ odniósł się także przy omawianiu poszczególnych naruszeń; z ostrożności procesowej zarzucił także naruszenie: 3) przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 92c ust. 1 u.t.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w dopuszczeniu możliwości ewentualnego zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, uzależniając to od dodatkowych ustaleń faktycznych, wobec okoliczności, iż skarżący (pomimo jego stosownego pouczenie o treści ww. przepisu już w zawiadomieniu o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego z [...].02.2013 r.) nie wykazał za pomocą dowodów, w szczególności listów przewozowych, zleceń transportowych, iż nakładanie na kierowców kolejnych zadań przewozowych umożliwiło im przestrzeganie obowiązujących przepisów w zakresie norm prowadzenia pojazdów, odbierania wymaganych przerw i odpoczynków, co wyklucza w rezultacie możliwość zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d.; - art. 92b ust. 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że rozpoznając sprawę nie prowadzono rozważań, czy zapewniono właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców m.in. przepisów: rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje na brak organizacji pracy w sposób, o jakim mowa w ww. przepisie poprzez brak właściwego nadzoru nad pracą kierowców, na co wskazywano już w uzasadnieniu skarżonej decyzji, a co musiało skutkować powstaniem naruszeń. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Skarga ta została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Specyfika niniejszej sprawy oraz charakter przedstawionych zarzutów uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wewnętrzną sprzeczność, co uniemożliwia kontrolę instancyjną tego wyroku. Z jednej bowiem strony Sąd I instancji stwierdził, iż "(...) Zasadniczą natomiast oś sporu stanowi kwestia prawidłowości przyjętego przez organ stanowiska odnośnie wykładni art. 92 b i c ustawy o transporcie drogowym (...)", przy czym Sąd ten nie wskazał na czym polegała błędna wykładnia tych przepisów przez organ i jaka zdaniem Sądu powinna być prawidłowa wykładnia. Z drugiej strony Sąd I instancji uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, gdyż organy administracji publicznej nie wykazały na podstawie jakich ustaleń przyjęto, że nie mają one zastosowania, naruszając tym samym art. 107 § 3 k.p.a. Rzeczą zaś organu prowadzącego postępowanie będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 7, 77 i 80 k.p.a. Rzecz jednak w tym, iż organ w zaskarżonej decyzji – wbrew odmiennym twierdzeniom Sądu I instancji – odniósł się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu i uznał, że nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 92c ustawy mogące wyłączyć odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenie, tj. okoliczności sprawy i dowody nie wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Wskazane przez stronę okoliczności wykluczają także możliwość zastosowania art. 92b ustawy, gdyż organizacja i dyscyplina pracy w przedsiębiorstwie była niewystarczająca, a strona nie wskazała dowodów mogących zmienić ustalenia organu I i II instancji. Skarżący ograniczył się w postępowaniu wyłącznie do składania wyjaśnień natomiast nie załączył do nich dokumentów np. zleceń transportowych, listów przewozowych itp., mogących wskazywać na brak wpływu z jego strony na popełnienie naruszeń bądź właściwą organizację pracy. Organ odwoławczy wskazał, iż dowody przesłane przez stronę, w szczególności: ewidencja czasu pracy kierowcy, wykaz obowiązków kierowcy, oświadczenia kierowców, iż w przedsiębiorstwie funkcjonują prawidłowe zasady wynagradzania a także potwierdzające odbycie szkoleń, a także przerzucenie całej winy na osobę kierowcy, nie stanowią okoliczności zwalniających przedsiębiorcę z odpowiedzialności. Organ wskazał, że obowiązkiem przedsiębiorcy jest także nadzór nad pracownikami. Ma on obowiązek przeszkolenia kierowcy i organizowania kierowcom pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń ustawy. W niniejszej sprawie strona nie wskazała okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu. Wobec powyższego argumentacja strony, iż popełnione naruszenia zostały dokonane przez kierowcę, bez wiedzy skarżącego, nie może zostać uwzględniona. Jeżeli natomiast Sąd I instancji z powyższą argumentacją organu się nie zgadzał, to powinien wskazać na konkretne okoliczności lub dowody pozwalające na odmienną ocenę, bądź też wskazać jakie konkretnie postępowanie uzupełniające powinno zostać przeprowadzone. W tym zaś zakresie Sąd I instancji ograniczył się do zalecenia, aby przesłuchać świadka A. R., któremu "zarzucono skrócenie czasu dziennego odpoczynku w dniu [...] lutego 2012 r., w sytuacji gdy pokonany dystans to "0" km. Dołączono odręczne notatki kierowcy dotyczące zdarzenia, które miało wówczas miejsce". Wskazując na potrzebę przeprowadzenia powyższego dowodu, Sąd I instancji nie odniósł się jednak do stanowiska organu, który stwierdził, że kierowca A. R. miał według strony opisać awarię pojazdu w dniu [...] lutego 2014 r., lecz opisany wydruk został zagubiony. Stąd też organ nie mógł uznać takiej argumentacji wobec braku okazania wydruku do kontroli. Zauważyć przy tym należy, że w świetle art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. W świetle powyższej regulacji oraz oświadczenia strony skarżącej, że opisany wydruk został zagubiony, Sąd I instancji powinien ponownie rozważyć czy zachodzi konieczność przesłuchania świadka A. R.. W końcu należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż "Przedsiębiorca musi wykazać, że dołożył należytej staranności, tzn. uczynił wszystko czego można od niego wymagać organizując przewóz, a do naruszenia doszło z przyczyn od niego niezależnych". Sąd I instancji nie wskazał jednak na żadne konkretne okoliczności podane przez stronę skarżącą, które pozwalałyby organowi na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ostatniej ustawy.