II GSK 2073/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2679/20 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 marca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2679/20, oddalił skargę A. Spółki z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z 4 sierpnia 2020 roku Prezydent [...] wymierzył A. Spółce z o.o. z siedzibą w K. ("Spółka", "skarżąca") karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej poprzez umieszczenie dwustronnej reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Odwołanie od decyzji złożył pełnomocnik Spółki. Zaskarżonym do WSA w Warszawie postanowieniem z [...] października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ("SKO", "Kolegium", "organ") na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Według ustaleń SKO decyzję Prezydenta [...] z 4 sierpnia 2020 roku doręczono Spółce w dniu 12 sierpnia 2020 r., natomiast odwołanie nadano w placówce pocztowej operatora wyznaczonego listem poleconym w dniu 27 sierpnia 2020 r. Kolegium wskazało, że odwołanie od decyzji zostało złożone z uchybieniem terminu, który upłynął w dniu 26 sierpnia 2020 r. W skardze do WSA w Warszawie skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wskazując, że według posiadanej przez nią książki nadawczej, której kopię dołączono do skargi, odwołanie zostało nadane u operatora pocztowego w dniu 26 sierpnia 2020 r., to jest z zachowaniem terminu. W odpowiedzi na skargę SKO wyjaśniło, że data nadania przesyłki pocztowej w dniu 27 sierpnia 2020 r. wynika nie tylko z daty stempla pocztowego na kopercie, w której przesłano przesyłkę, ale także z dołączonego do odpowiedzi na skargę wydruku z systemu śledzenia przesyłek Poczty Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wymienionym na wstępie oddalił skargę Spółki. W uzasadnieniu, przytaczając treść art. 15 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a., Sąd pierwszej instancji wskazał, że podziela stanowisko Kolegium co do daty wniesienia odwołania w dniu 27 sierpnia 2020 r., stwierdzając, że wątpliwe jest, aby przesyłka została przez stronę skarżącą nadana w dniu 26 sierpnia 2020 r., gdyż z przedłożonego przez stronę dowodu - książki nadawczej korespondencji, jednoznacznie nie wynika, że zamieszczona adnotacja potwierdza nadanie przez stronę przesyłki w dniu 26 sierpnia 2020 r. Przytaczając treść art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Sąd zaznaczył, że formalnym dowodem przyjęcia przesyłki listowej rejestrowanej jest wystawione przez pracownika placówki pocztowej pokwitowanie. Pokwitowaniem takim, bądź innym dowodem nadania przedmiotowej przesyłki w dniu 26 sierpnia 2020 r. Spółka nie dysponuje. Pozostawienie przesyłki w placówce wraz z książką nadawczą bez oczekiwania na potwierdzenie przez pracownika placówki ich przyjęcia nie może zmienić oceny, w jakiej dacie w istocie przesyłka została nadana. Zdaniem Sądu, pokwitowanie takie może niewątpliwie stanowić również (w przypadku braku pokwitowania przez pracownika placówki) data znajdująca się na stemplu pocztowym. Jak wynika z akt sprawy (z daty stempla pocztowego oraz z wydruku z systemu śledzenia przesyłek Poczty Polskiej), odwołanie zostało nadane przez skarżącą w dniu 27 sierpnia 2020 r., a więc z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 127 k.p.a. W związku z tym Sąd pierwszej instancji oddalił skargę Spółki na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Skargą kasacyjną Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości zgodnie z art. 188 p.p.s.a. oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia SKO i decyzji poprzedzającej Prezydenta W. oraz zgodnie z art. 189 p.p.s.a. umorzenie postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. Spółka wnosiła także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej Spółka zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że materiał dowodowy nie dawał podstaw do arbitralnego uznania, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia 4 sierpnia 2020 r., gdyż został w toku postępowania oceniony jednostronnie i wybiórczo, z pominięciem kluczowej dla sprawy okoliczności w postaci daty stempla pocztowego na potwierdzeniu nadania przesyłki poleconej zawierającej pismo z odwołaniem od decyzji, co stanowiło uchybienia mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w ich efekcie doszło do utrzymania w mocy nieprawidłowej decyzji SKO stwierdzającej, że spółka uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, a tym samym pozbawiła się prawa do skutecznego zaskarżenia decyzji Prezydenta [...]; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie przez WSA w całości skargi skarżącej, w sytuacji gdy postanowienie SKO zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 57 § 1 i § 5 pkt 2 k.p.a. polegającą na błędnym przyjęciu, że decydującą datą nadania jest data stempla pocztowego umieszczonego na kopercie przesyłki listowej, podczas gdy data ta nie może być interpretowana w oderwaniu od daty widniejącej na stemplu pocztowym zamieszczonym w książce nadawczej skarżącej oraz winy pracownika Poczty Polskiej S.A.; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie przez WSA w całości skargi skarżącej, w sytuacji gdy postanowienie SKO zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 134 k.p.a. oraz stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, podczas gdy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego 14-dniowego terminu, a tym samym nie istnieją przesłanki do uprawomocnienia się decyzji Prezydenta [...]. Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca Spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ wskazane wyżej zarzuty nie były usprawiedliwione. Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Żadna z przyczyn nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały, według autora skargi kasacyjnej, w oparciu o obydwie podstawy przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Analiza tych zarzutów pozwala jednak stwierdzić, że w rzeczywistości wszystkie te zarzuty dotyczą naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a). Na wstępie podkreślić należy, że związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyroku wyznacza sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy korygowania postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ze względu na ograniczenia wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie może przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyjść poza sformułowane w niej podstawy kasacyjne i we własnym zakresie konkretyzować jej zarzuty, uściślać je, bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem, należy przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2256/20 – te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenie tych okoliczności jest konieczne ze względu na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej. Przede wszystkich chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a. Naruszenie to miało według skarżącej polegać na oddaleniu przez Sąd skargi, mimo że materiał dowodowy nie dawał podstaw do arbitralnego uznania, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. W ocenie skarżącej materiał dowodowy został w toku postępowania oceniony jednostronnie i wybiórczo, z pominięciem kluczowej dla sprawy okoliczności w postaci daty stempla pocztowego na potwierdzeniu nadania przesyłki poleconej zawierającej pismo z odwołaniem od decyzji. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy stwierdzić, że bezpodstawna jest teza sformułowana przez skarżącą, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze arbitralnie uznało, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Trzeba bowiem zauważyć, że Kolegium dysponowało podstawowym dowodem, na podstawie którego zwykle ustala się termin nadania przesyłki w placówce pocztowej operatora wyznaczonego, to jest kopertą ze stemplem datownika potwierdzającego datę dzienną nadania przesyłki. Data ta (27 sierpnia 2020 r.) miała potwierdzenie w udostępnionym przez Pocztę Polską systemie śledzenia przesyłek. Nie można zarzucić SKO, że materiał dowodowy został oceniony jednostronnie i wybiórczo oraz że organ pominął kluczową dla sprawy, według skarżącej, okoliczność potwierdzenia innej daty nadania odwołania, wynikającą ze stempla pocztowego w książce nadawczej, ponieważ innym materiałem, oprócz koperty ze stemplem datownika oraz dostępem do systemu śledzenia przesyłek, pozwalającym na ustalenie daty nadania przesyłki organ nie dysponował. W szczególności organ nie dysponował książką nadawczą będącą w dyspozycji Spółki. Z treści omawianego zarzutu skargi kasacyjnej oraz jego uzasadnienia wynika, że skarżąca kasacyjnie nie wskazywała na inne sposoby naruszenia wymienionych w zarzucie przepisów, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W związku z tym zarzut ten zmierzający do podważenia przyjętego przez SKO i zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy okazał się nieskuteczny. Dodać należy, że potwierdzona kopia odpowiedniej części książki nadawczej została dołączona przez skarżącą Spółkę do skargi do WSA w Warszawie. W treści skargi skarżąca powoływała się na ten dokument, jednak nie sformułowała wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji także z urzędu nie przeprowadził dowodu z dokumentu, chociaż w treści uzasadnienia wyroku lakonicznie ocenił jego treść. Ta ocena treści dokumentu nastąpiła z naruszeniem art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. ("Sąd wydaje wyrok ... na podstawie akt sprawy..."). Omawiany dokument nie był bowiem częścią akt sprawy administracyjnej i nie stał się w inny sposób podstawą orzekania przez Sąd pierwszej instancji, ponieważ nie był włączony do akt sprawy przez przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu. W skardze kasacyjnej nie został jednak sformułowany jakikolwiek zarzut naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 134 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a., który pozwałaby rozważać znaczenie dla wyniku sprawy dokumentu ujawnionego przez skarżącą w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. W związku z nieskutecznością omawianego zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny jest związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Sąd pierwszej instancji. W takiej sytuacji bezzasadne są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, które zostały przedstawione jako zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 p.p.s.a.), chociaż w rzeczywistości dotyczą naruszenia przepisów postępowania. Zarzut naruszenia art. 57 § 1 i § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decydującą datą nadania jest data stempla pocztowego umieszczonego na kopercie przesyłki listowej, podczas gdy data ta nie może być interpretowana w oderwaniu od daty widniejącej na stemplu pocztowym zamieszczonym w książce nadawczej oraz winy pracownika Poczty Polskiej, nie dotyczy w rzeczywistości błędnej wykładni przepisu lecz jego niewłaściwego zastosowania. W przyjętym w sprawie i niezakwestionowanym skutecznie w skardze kasacyjnej stanie faktycznym wskazany wyżej zarzut nie jest usprawiedliwiony. Podobnie nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. Brak skutecznego zakwestionowania w skardze kasacyjnej zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji ustalenia faktycznego organu, że przesyłka została nadana w dniu 27 sierpnia 2020 r. to jest jeden dzień po terminie wynikającym z art. 129 § 2 k.p.a., sprawia, że nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.