II GSK 2110/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 277/13 w sprawie ze skargi A.S. na postanowienie Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia 12 marca 2013 r. nr . w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie dotyczącej ustalenia nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Ol 277/13, po rozpoznaniu sprawy A. S. na postanowienie Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia 12 marca 2013 r. nr . w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, oddalił skargę. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne: Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. postanowieniem z dnia 12 marca 2013 r., nr . odmówił A. S. (dalej "skarżący") przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zakończonej decyzją Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") z dnia 17 lutego 2012 r. Nr . w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Wspomnianą decyzją Prezes ARiMR ustalił nienależne pobranie przez skarżącego płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w kwocie 30.342,90 zł. Decyzja zawierała pouczenie o trybie i terminie jej zaskarżenia. Decyzję doręczono za potwierdzeniem odbioru dnia 22 lutego 2012 r. na adres pełnomocnika skarżącego. Dnia 11 lutego 2013 r. skarżący wniósł do Prezesa ARiMR wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z tym wnioskiem i uzasadnił uchybienie terminu do złożenia środka odwoławczego udzieleniem błędnych informacji przez pracowników ARiMR. W trybie art. 65 § 1 k.p.a. Prezes ARiMR przekazał wniosek Dyrektorowi Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w O., który od 1 sierpnia 2012 r. stał się organem właściwym do rozpoznawania odwołań. Rozpatrując wniosek, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR powołał przepisy art. 58 § 1 i 2 k.p.a. W myśl art. 58 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Według organu doręczenie wspomnianej decyzji Prezesa ARiMR było skuteczne, zaś termin na wniesienie odwołania upłynął 7 marca 2012 r. Wniosek o przywrócenie terminu wniesiono 11 lutego 2013 r. Zdaniem organu skarżący nie uprawdopodobnił okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu. Za brak winy strony nie można uznać błędnych telefonicznych informacji pracowników ARiMR. Jak podkreślił organ skarżący uczestniczył w licznych postępowaniach administracyjnych i był zorientowany w regułach tego postępowania. Skarżący zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., który wspomnianym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Organ wskazał przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 243; dalej jako ustawa nowelizująca), w myśl którego do postępowań w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego, w rozumieniu ustawy, o której mowa w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W dacie wejścia w życie tej ustawy, to jest w dniu 15 marca 2012 r., postępowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności było zakończone ostateczną decyzją z dnia 17 lutego 2012 r. Decyzja ta została bowiem doręczona 22 lutego 2012 r., a termin do wniesienia przewidzianego prawem środka odwoławczego (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) upłynął z dniem 7 marca 2012 r. Ponadto tą samą ustawą nowelizującą zmieniono właściwości organów Agencji. W art. 5 ust. 1 tej ustawy nadano nowe brzmienie art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.). Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy nowelizującej, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. W świetle ust. 2 właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Zmiana ta weszła w życie z dniem 1 sierpnia 2012 r. (art. 13 pkt 2 ustawy nowelizującej). Zarówno w dacie 15 marca 2012 r., jak i w dacie 1 sierpnia 2012 r., jak ustalił organ, postępowanie w przedmiocie ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych dotacji z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt było zakończone decyzją ostateczną. Tym samym do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia środka odwoławczego nie można stosować przepisów sprzed nowelizacji. Dlatego rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu, złożonego dnia 11 lutego 2013 r., nastąpić powinno według przepisów postępowania obowiązujących po nowelizacji. Wniosek ten wszczął bowiem nowe postępowanie już po ostatecznym zakończeniu postępowania i w nowym stanie prawnym. Po dacie wejścia w życie zmiany właściwości organów Agencji i zmiany trybu rozpatrywania spraw w przedmiocie nienależnie pobranych płatności, stosownie do art. 59 § 2 k.p.a., o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. Takim organem jest dyrektor oddziału regionalnego, jako organ nadrzędny nad kierownikiem biura powiatowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ, w zaskarżonym postanowieniu, trafnie stwierdził, że strona nie wykazała braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie. Za okoliczność wyłączającą winę nie można uznać twierdzeń o błędnych informacjach udzielonych przez pracowników Agencji. Doręczona stronie decyzja zawierała zgodne z obowiązującym wówczas stanem prawnym pouczenie o sposobie i terminie wniesienia środka zaskarżenia (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy). Strona nie skorzystała jednak z przysługującego jej środka prawnego i dopiero po upływie jednego roku wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu do zaskarżenia ostatecznej już decyzji, nie przedstawiając żadnych konkretnych okoliczności usprawiedliwiających uchybienie terminu. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone postanowienie zostało wydane po wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) i po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Skarżący w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 59 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 10 ust.1 ustawy nowelizującej, polegające na oddaleniu skargi pomimo, iż zaskarżone postanowienie obarczone było nieważnością, jako wydane przez niewłaściwy organ. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie toczy się po zakończeniu sprawy decyzją ostateczną ponieważ jest częścią postępowania odwoławczego i dopiero po jego rozstrzygnięciu można ocenić, czy sprawa została zakończona decyzją ostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W myśl art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na zarzutach naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej wyznaczają zakres orzekania w sprawie w postępowaniu kasacyjnym, o czym stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania określoną w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie stwierdzono wystąpienia przesłanek prowadzących do nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji w związku z tym zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczać będą zarzuty skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej oparto zarzuty na naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. na skutek przyjęcia, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu powinien być Prezes ARiMR, a nie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, czym naruszono art. 10 ustawy nowelizującej. Według skargi kasacyjnej wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie inicjuje nowego postępowania, lecz jest kontynuacją postępowania w sprawie decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji, które nie zostało zakończone do czasu rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego od tej decyzji. W tej sytuacji, skoro postępowania administracyjne nadal się toczy, właściwym do rozpoznania wniosku powinien być organ umocowany do wydawania decyzji sprzed nowelizacji ustawy nowelizującej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w spornej kwestii właściwości organów istota sprawy sprowadza się do interpretacji przepisu art. 10 ust. 1 ustawy nowelizującej, który ma charakter przepisu szczególnego (lex specialis) w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten nie daje podstaw do rozważania i jest to zresztą bezprzedmiotowe na gruncie tego przepisu, czy postępowanie zainicjowane wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego jest kontynuacją postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie głównej, czy też jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek. O tym, czy w sprawie stosuje się przepisy dotychczasowe, czy też nowe, w świetle tego przepisu decyduje okoliczność zakończenia bądź nie zakończenia wszczętej sprawy decyzją ostateczną w dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. odpowiednio 15 marca i 1 sierpnia 2012 r. I tak, jeżeli sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. A contrario, jeżeli sprawa została zakończona decyzją ostateczną, stosuje się nowe przepisy. Ustawa nowelizująca nie precyzuje, co rozumie się przez decyzję ostateczną. Dlatego w tej kwestii mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170, poz. 1051 ze zm.). Na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego ostateczność decyzji zachodzi w trzech przypadkach. Po pierwsze, gdy przepis prawa stanowi, że od danego rodzaju decyzji wydanych w pierwszej instancji nie przysługuje odwołanie. Drugim przypadkiem, mającym zastosowanie w okolicznościach sprawy, jest uzyskanie przez decyzję przymiotu ostateczności w wyniku nie wniesienia od niej środka zaskarżenia, co jest związane z upływem 14 dniowego terminu do wniesienia przez stronę do organu administracji publicznej wyższego stopnia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 129 § 2 i art. 127 § 3 k.p.a.). Po upływie terminu na wniesienie wspomnianego środka zaskarżenia strona może żądać zaopatrzenia decyzji w klauzulę ostateczności. Decyzją ostateczną jest również decyzja wydana przez organ odwoławczy w wyniku rozpatrzenia odwołania. Decyzja taka jest ostateczna od razu od dnia jej wydania. Z powyższych względów trafne jest zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji stanowisko organu o nabyciu przez decyzję Prezesa ARiMR z dnia 17 lutego 2012 r. Nr .przymiotu ostateczności, a to w następstwie jej nie zaskarżenia w ustawowym terminie. Toteż, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy nowelizującej, w sprawie mają zastosowanie nowe przepisy, prawidłowo powołane w sprawie, nie zaś przepisy dotychczasowe, jak to nietrafnie wywodzi skarga kasacyjna. Dlatego organem właściwym w niniejszej sprawie o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 59 § 2 k.p.a., jest Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O.. Dlatego brak jest podstaw dla postawienia zaskarżonemu postanowieniu zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak już wspomniano, decyzja Prezesa ARiMR zawierała pouczenie o trybie i terminie jej zaskarżenia. Została ona prawidłowo doręczona za potwierdzeniem odbioru dnia 22 lutego 2012 r. na adres pełnomocnika skarżącego. Skarżący, z czym zgodzić się należy z ustaleniami organu zaakceptowanymi przez Sąd pierwszej instancji, nie przedstawił dowodów na okoliczność uprawdopodobnienia, że uchybienie terminowi na wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpiło w okolicznościach braku jego winy, w rozumieniu przepisu art. 58 § 1 k.p.a. W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a. ). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.