II GSK 2136/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt V SAB/Wa 13/14 w zakresie umorzenia postępowania w sprawie ze skargi P. S. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego postanawia: 1. uchylić pkt 2 zaskarżonego postanowienia; 2. oddalić skargę kasacyjną w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 17 czerwca 2014 r. o sygn. akt V SAB/Wa 13/14 na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w pkt 1 umorzył postępowanie w sprawie ze skargi P. S. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, a na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt 2 zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego. Sąd I instancji wskazał, że na rozprawie dnia 17 czerwca 2014 r. pełnomocnik P. S. wniósł o umorzenie postępowania sądowego, z powodu otrzymania postanowienia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lipca 2012 r., a więc już po wniesieniu skargi, co usunęło stan bezczynności w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, którą organ powinien załatwić decyzją. Pełnomocnik skarżącego wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik organu nie sprzeciwił się wnioskowi o umorzenie postępowania, a wniosek o koszty pozostawił uznaniu Sądu. W tym stanie rzeczy WSA w W. umorzył postępowanie i zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty sądowe. Skargą kasacyjną P. S. domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, zarzucając naruszenie: 1. art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wobec jego niezastosowania i brak stwierdzenia w orzeczeniu czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec braku w sentencji postanowienia Sądu rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia grzywny organowi; 3. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez niewłaściwe umorzenie postępowania w całości, w sytuacji gdy nie stało się ono bezprzedmiotowe w całości (nie stało się bezprzedmiotowe w odniesieniu do stwierdzenia charakteru bezczynności organu i ewentualnego wymierzenia jemu grzywny); 4. art. 200 p.p.s.a. wobec jego niewłaściwego zastosowania, bowiem Sąd oczywiście skargi na uwzględnił, skoro postępowanie umorzył; 5. art. 205 § 2 p.p.s.a. przez niewłaściwe zasądzenie kosztów postępowania, polegające na braku uwzględnienia kosztów postępowania kasacyjnego z udziałem pełnomocnika. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną przedstawił argumentację prawną przemawiającą za ich zasadnością. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazany jako 4., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia w pkt 2, natomiast zarzuty 1-3 i zarzut 5. są w całości chybione, co spowodowało oddalenie skargi kasacyjnej w tym zakresie jako zupełnie nietrafnej i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia w pkt 1. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wymienione w § 2 pkt 1-6 tego artykułu. Nieważność postępowania w tej sprawie nie zaistniała. Podkreślenia wymaga, że P. S. zakwestionował skargą kasacyjną postanowienie Sądu I instancji z dnia 17 czerwca 2014 r. o umorzeniu postępowania, od którego, z mocy art. 173 § 1 p.p.s.a, przysługuje skarga kasacyjna, ponieważ jest to postanowienie kończące postępowanie w sprawie. W takim przypadku NSA mógł zastosować art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, orzekając w składzie jednego sędziego (art. 182 § 2 ustawy). Skarga kasacyjna została oparta na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu kasacyjnego naruszenia przez WSA w W. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (zarzut 3.). Skarżący kasacyjnie wskazuje w zarzucie, że Sąd I instancji nie powinien umarzać postępowania w niniejszej sprawie, bo nie stało się ono bezprzedmiotowe w odniesieniu do stwierdzenia charakteru bezczynności organu i ewentualnego wymierzenia mu grzywny. Tak postawiony zarzut kasacyjny jest oczywiście bezzasadny. WSA w W. podjął rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., pomimo że nie wymienił tej jednostki redakcyjnej w uzasadnieniu postanowienia, co stanowi o wadliwości z punktu widzenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ale zarzut naruszenia tego przepisu nie został postawiony w skardze kasacyjnej ani nie wynika z jej uzasadnienia. Wprawdzie Sąd I instancji nie wyjaśnił należycie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niemniej jednak z treści uzasadnienia jednoznacznie wynika, że za podstawę orzekania Sąd przyjął art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stwierdzić trzeba, że skoro skarżący na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. wniósł o umorzenie postępowania, ponieważ Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego usunął w tej sprawie stan bezczynności, doręczając mu postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. (vide: protokół rozprawy k. 92 akt sądowych), to postępowanie przed Sądem I instancji podlegało umorzeniu z innych przyczyn, o których mowa w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Takie stosowanie tego przepisu znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. o sygn. akt I OPS 6/08 (publik. ONSAiWSA z 2009 r. nr 4, poz. 63), z której wynika, że wojewódzki sąd administracyjny umarza postępowanie sądowe z innych przyczyn w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność, organ usunął stan bezczynności, czyli wydał akt lub podjął czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., co do której pozostawał w bezczynności. NSA zwraca uwagę, że tym aktem w rozpoznawanej sprawie jest wskazane wyżej postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lipca 2012 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydane na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w odpowiedzi na wniosek P. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] maja 2012 r. i późniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] czerwca 2012 r. Wobec tego Sąd prawidłowo uznał, że kontrola tego postanowienia w sprawie ze skargi na bezczynność nie była prawnie dopuszczalna i umorzył postępowanie w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Co wymaga szczególnego podkreślenia – Sąd uwzględnił wniosek skarżącego w tym zakresie. Z tych powodów omówiony zarzut musiał zostać uznany za niezasadny. W ocenie NSA skarżący kasacyjnie P. S. zdaje się tracić z pola widzenia zasady postępowania sądowoadministracyjnego, którego był inicjatorem i gospodarzem. Rzecz jasna mowa o złożonym na rozprawie przed Sądem I instancji wniosku o umorzenie postępowania z uwagi na ustanie bezczynności organu. Uwzględniając ten wniosek Sąd nie mógł równocześnie uwzględnić skargi na bezczynność w żaden sposób. Stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekle prowadzone postępowanie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy skarga zostanie uwzględniona. Analogicznie, czyli tylko w przypadku uwzględnienia skargi, Sąd I instancji może orzec na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o wymierzeniu organowi grzywny. Z tych względów, zarzuty skargi kasacyjnej nr 1 i 2 również nie mogły być uznane za zasadne. Pozostałe dwa zarzuty skargi kasacyjnej (zarzut nr 4 i 5) dotyczą naruszenia przepisów regulujących zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Z art. 200 p.p.s.a. wypływa zasada, że zawsze, gdy sąd I instancji uwzględnia skargę, to skarżącemu od organu przysługuje zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Jest zatem oczywiste, że przepis ten nie mógł mieć zastosowania, jeżeli Sąd I instancji skargi nie uwzględnił. W rozpoznawanej sprawie WSA w W. umorzył postępowanie z innych przyczyn na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., więc nie uwzględnił skargi, a to oznacza, że nie mógł skorzystać z zasady ustanowionej w art. 200 p.p.s.a. i zwrócić skarżącemu kosztów postępowania sądowego bądź też umorzeniowego. Zwrotu kosztów postępowania umorzeniowego ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje. W przypadku umorzenia postępowania sądowego, także z innych przyczyn, Sąd może jedynie zwrócić stronie wnoszącej skargę wpis od skargi. Jak wynika z powyższych rozważań, zarzut nr 4 skargi kasacyjnej okazał się trafny, co musiało prowadzić do uchylenia pkt 2 kontrolowanego postanowienia. Ponadto, skoro w postępowaniu przed sądem administracyjnym, jak to wyżej wyraźnie podkreślono, nie istnieje żaden przepis prawa pozwalający rozliczyć koszty postępowania umorzeniowego (poza akcentowanym zwrotem wpisu), a umarzając postępowanie sąd nie stosuje przepisów regulujących zwrot kosztów postępowania, to chybiony był zarzut skargi kasacyjnej nr 5 wskazujący na naruszenie art. 205 § 2 p.p.s.a. i wynikający z uzasadnienia tej skargi, dodatkowy zarzut naruszenia art. 201 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. NSA postanowił jak w pkt 1 sentencji, bo rozstrzygnięcie o kosztach nie powinno być w tej sprawie wydane, przy czym, uchylając postanowienie w tym zakresie, NSA nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji dlatego, że brak jest podstawy prawnej do wydania przez Sąd orzeczenia o kosztach postępowania sądowego przy umorzeniu postępowania, a tym bardziej brak jest podstawy prawnej do orzeczenia o nieznanych ustawie kosztach postępowania umorzeniowego. W omówionych okolicznościach za nieadekwatne do stanu sprawy NSA uznał wydanie orzeczenia reformatoryjnego, mającego swe źródło w art. 188 p.p.s.a. Takie orzeczenie musiałoby polegać na uchyleniu pkt 2 kontrolowanego postanowienia i rozpoznaniu wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Jednak orzekanie o kosztach postępowania sądowego jest prawnie niedopuszczalne przy umorzeniu postępowania, tak samo jak orzekanie o kosztach postępowania umorzeniowego, których p.p.s.a. nie przewiduje. Niecelowe byłoby więc odrzucenie wniosku w tym przedmiocie za Sąd I instancji. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna została oddalona, co uzasadnia art. 184 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji). NSA nie rozstrzygnął o kosztach postępowania, ponieważ w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07 (publik. ONSAiWSA z 2008 r. nr 3, poz. 42) sąd kasacyjny przyjął, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.