II GSK 214/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Zofia Borowicz Protokolant Anna Wróblewska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.S. – D.P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 470/07 w sprawie ze skargi P. S. – D.P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia wpisu w ewidencji działalności gospodarczej oddala skargę kasacyjną W dniu [...] lipca 2001 r. Wójt Gminy W. wpisał pod numerem [...] do ewidencji działalności gospodarczej przedsiębiorcę P. S., zam. S. 11, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą D. P. S. Jako przedmiot działalności wskazano działalność opiekuńczą i resocjalizacyjną prowadzoną przez R. J.-S. W dniu [...] listopada 2004 r., na wniosek przedsiębiorcy, Wójt Gminy W. zmienił przedmiot wykonywanej działalności, określając go jako: 85.31.A "Całodobowa opieka wychowawcza dla dzieci i młodzieży" oraz 85.14.A "Działalność fizjoterapeutyczna". W dniu [...] sierpnia 2006 r. dokonano kolejnej zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej poprzez rozszerzenie przedmiotu działalności o działalność określoną w 55.23.Z "Miejsce krótkotrwałego zakwaterowania pozostałe, gdzie indziej niesklasyfikowane" oraz 92.72.Z "Działalność rekreacyjna pozostała, gdzie indziej niesklasyfikowana". Prokurator Prokuratury Okręgowej w S. pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. wystąpił do Wójta Gminy W. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wykreślenia wpisu do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Urząd Gminy, dotyczącego P. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą D. P. S. W ocenie Prokuratury specyfika prowadzonej działalności odpowiada m.in. działalności prowadzonej przez placówki oświatowe − wychowawcze, młodzieżowe ośrodki wychowawcze, młodzieżowe ośrodki socjoterapii czy też specjalne ośrodki wychowawcze dla dzieci i młodzieży prowadzone przez szkoły i placówki niepubliczne, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572) i nie może być uznana za działalność gospodarczą prowadzoną na podstawie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807), dalej: u.s.d.g. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po przeprowadzeniu w sprawie postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] orzekło o wykreśleniu wpisu w ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Wójta Gminy W. dotyczącej przedsiębiorcy P. S. działającego pod nazwą D. P. S. w części dotyczącej przedmiotu działalności określonego symbolem 85.31.A "Całodobowa opieka wychowawcza dla dzieci i młodzieży", jako dokonanego z naruszeniem prawa. SKO uznało, że dokonany przez Wójta Gminy W. w dniu [...] listopada 2004 r. wpis w tym zakresie pozbawiony był podstawy prawnej. Stosownie do obowiązującego w dacie dokonania wpisu art. 2 u.s.d.g. działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Tymczasem przedmiot działalności określony symbolem 85.31.A "Całodobowa opieka wychowawcza dla dzieci i młodzieży", zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (Dz. U. Nr 33, poz. 289) obejmuje działalność placówek opieki całkowitej nad dzieckiem i młodzieżą, do których zalicza się: domy dziecka (placówki opiekuńczo-wychowawcze przeznaczone dla dzieci i młodzieży w wieku w zasadzie od 3 lat do 18 roku życia, pozbawionych stale lub okresowo opieki własnej rodziny; wychowankowie tych domów w zależności od wieku uczęszczają do przedszkoli, do szkół lub zdobywają kwalifikacje zawodowe), specjalne ośrodki wychowawcze (placówki oświatowo-wychowawcze przeznaczone dla dzieci i młodzieży w wieku od 4 do 18 lat, niezdolnych do nauki i wychowania w normalnych przedszkolach i szkołach i wymagających izolacji z uwagi na niedostosowanie społeczne, tj. zaburzenia zachowania i zagrożenie uzależnieniem), pogotowia opiekuńcze (placówki opiekuńczo - wychowawcze przeznaczone dla dzieci w wieku od 3 do 18 lat, pozbawionych opieki rodzicielskiej, zapewniające doraźną i okresową (do 3 miesięcy) opiekę oraz naukę dzieciom opuszczonym lub osieroconym bądź wymagającym odizolowania od dotychczasowego środowiska; pogotowia opiekuńcze kwalifikują i przekazują dzieci do odpowiednich placówek opiekuńczo-wychowawczych lub rodzin), ogniska wychowawcze (placówki zajmujące się wychowaniem dzieci i młodzieży w wieku od 7 do 18 lat, a w razie potrzeby aż do pełnego usamodzielnienia się, którym grozi wykolejenie moralno-społeczne lub które wykolejeniu temu częściowo uległy, oraz zapewniające opiekę i pomoc materialną wychowankom czasowo w nich zamieszkującym lub dochodzącym), rodziny zastępcze (rodziny wychowujące dzieci przy pomocy materialnej państwa, które na skutek śmierci, choroby, wykolejenia lub trudności materialnych rodziców zostały pozbawione opieki), działalność domów dla samotnych matek z dziećmi. Organ wskazał, że działalność placówek opiekuńczo-wychowawczych i oświatowo-wychowawczych nie jest działalnością gospodarczą, o jakiej mowa art. 2 u.s.d.g., ponieważ nie jest to działalność wytwórcza, usługowa, handlowa, ani też inna w tym przepisie wymieniona. Dodatkowo wskazał, że zapewnienie opieki i wychowania dzieciom pozbawionym częściowo lub całkowicie opieki rodziców jest zadaniem organów administracji samorządowej i z mocy art. 19 ustawy o pomocy społecznej należy do zadań własnych powiatu, a działalność taka może być prowadzona przez podmioty uprawnione, określone w art. 25 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym, skoro prowadzenie działalności w zakresie opieki wychowawczej dla dzieci i młodzieży nie jest działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, brak było podstawy prawnej do wpisania takiego rodzaju działalności do ewidencji działalności gospodarczej. Dlatego też wpis do prowadzonej ewidencji działalności gospodarczej w części dotyczącej przedmiotu działalności gospodarczej Pana P. S. działającego pod nazwą D. P. S., tj. dokonany z naruszeniem prawa, z mocy art. 7e ust. 2 ustawy Prawo działalności gospodarczej, podlega wykreśleniu w tej części. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku przedsiębiorcy o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], utrzymało w mocy swoją decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 470/07 oddalił skargę P. S. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej. W ocenie Sądu I instancji ustalenia faktyczne i rozważania prawne dokonane przez organ w sprawie są trafne. Zgromadzony materiał dowodowy (w tym wyjaśnienia złożone przez skarżącego Dyrektorowi Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S.) potwierdza, że prowadzona przez skarżącego działalność najbardziej jest zbliżona do działalności specjalnych ośrodków wychowawczych. W ośrodku przebywają dzieci, które mają problemy wychowawcze, w tym również są dzieci, które weszły w konflikt z prawem. Sąd zaznaczył, że − jak wynika z wniosku prokuratora o wszczęcie postępowania administracyjnego − w czasie pobytu w ośrodku dzieci popełniają czyny karalne, spożywają alkohol czy też nadużywają narkotyków. Znajduje się tam więc młodzież sprawiająca problemy wychowawcze. Sąd stwierdził, że do prowadzonego przez skarżącego ośrodka należałoby odpowiednio stosować wszystkie przepisy regulujące działalność wychowawczą dzieci i młodzieży, wynikające z ustawy o systemie oświaty, która reguluje działalność specjalnych ośrodków wychowawczych (art. 2 pkt 5). Stosownie zaś do przepisu art. 83a pkt 1 tej ustawy prowadzenie szkoły lub placówki oraz zespołu, o którym mowa w art. 90a ust. 1, nie jest działalnością gospodarczą, zaś pojęcie "szkoły" i "placówki" należy rozumieć odpowiednio zgodnie z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 oraz art. 3 pkt 3 ("placówką" są jednostki organizacyjne wymienione w art. 2 pkt 3−5, 7 i 10 cytowanej ustawy − także zatem specjalne ośrodki wychowawcze). Powyższe jednoznacznie wskazuje, że zakaz prowadzenia działalności gospodarczej w formie placówki wychowawczej wynika wprost z ustawy o systemie oświaty, a zatem zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ma swoje umocowanie w ustawie. Sąd wskazał, że za trafnością tej tezy przemawia całokształt przepisów regulujących działalność takich ośrodków (konieczność spełnienia określonych wymogów), w tym także przepisy ustawy o pomocy społecznej przekazujących zadania z zakresu zapewnienia opieki i wychowania dzieciom pozbawionym częściowo lub całkowicie opieki rodziców do zadań z zakresu organów administracji samorządowej, tak by nie było w tej mierze żadnej dowolności. Skoro zatem działalność prowadzona w formie szkoły, placówki lub zespołu szkół lub placówek niepublicznych nie jest działalnością gospodarczą, to tym samym zasad określonych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej nie stosuje się do takich szkół i placówek, zaś osoby fizyczne prowadzące takie jednostki nie podlegają wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej, natomiast muszą spełniać wymogi określone dla takich placówek. Sąd podkreślił, że powyższe regulacje zmierzają w kierunku zapewnienia właściwej opieki wychowawczej przez instytucje i osoby do tego uprawnione, a nie przypadkowe i mają na uwadze dobro dziecka. P. S. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zaskarżył go w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że: – art. 83a ust. 1 ustawy o systemie oświaty wyłącza możliwość prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na całodobowej opiece wychowawczej dla dzieci i młodzieży, ponieważ działalność taka jest w swej istocie działalnością placówki, o jakiej mowa w tym przepisie. Wykładnia ta nie uwzględnia okoliczności, że ustawa o systemie oświaty adresowana jest, co do zasady, do obywateli polskich (preambuła oraz art. 1 ust. 1 pkt 1m, art. 94a ust. 1). Nie można zatem wyłączać prowadzenia działalności gospodarczej, choćby zbliżonej co do formy i zakresu oddziaływania wychowawczo-opiekuńczego do specjalnego ośrodka wychowawczego, w stosunku do dzieci będących obywatelami innego państwa; – stosowanie art. 20 i art. 22 Konstytucji RP jest wyłączone w zakresie możliwości prowadzenia działalności klasyfikowanej jako całodobowa opieka wychowawcza dla dzieci i młodzieży w stosunku do dzieci i młodzieży będących obywatelami innego państwa Unii Europejskiej, jeżeli forma i zakres oddziaływania wychowawczego są akceptowane przez państwo; – nieuwzględnienie w interpretacji zakresu podmiotowego ustawy o systemie oświaty przepisów art. 3 ust. 2 i art. 5 Konwencji z dnia 20 listopada 1989 r. o prawach dziecka. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący zawarł ze stosowną niemiecką placówką państwową umowę o zorganizowanie poza granicami Niemiec ośrodka wychowawczego dla trudnej wychowawczo młodzieży, co do której orzeczono o pozbawieniu bądź ograniczeniu władzy rodzicielskiej i wychowaniu dzieci poza rodziną. W istocie zatem była to opieka wykonywana nad małoletnimi obywatelami Niemiec. Zdaniem skarżącego, ustawa o systemie oświaty, której przepisy zastosował WSA, ma zastosowanie wyłącznie do obywateli polskich, co wynika wprost z jej art. 1 ust 1 pkt 1 oraz art. 94a ust 1, a cudzoziemcy mogą tylko korzystać z instytucji wymienionych w ustawie. Skarżący wskazał również, że małoletni obywatele N. znajdują się pod bezpośrednią opieką swojego państwa, którą należy traktować jak opiekę rodziców. Skoro zatem znajdują się pod bezpośrednią zastępczą opieką wychowawczą swojego państwa, to należałoby przyjąć, że do rozwiązań organizacyjnych tej opieki, nawet poza granicami N. ma zastosowanie prawo niemieckie, nie zaś polskie. Skarżący podniósł, że nawet jeśli jego działalność w sensie organizacyjnym i wychowawczym jest bardzo zbliżona do działalności przewidzianej w polskiej ustawie o systemie oświaty, to nie można uznać, iż prowadzony przez skarżącego ośrodek jest ośrodkiem w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o systemie oświaty. Pierwszeństwo w tej sytuacji ma prawo niemieckie i umowa zawarta z państwem niemieckim. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył prawa materialnego − art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jedn. tekst Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) przez błędną jego wykładnię polegającą na pominięciu, iż zarejestrowana działalność gospodarcza w części dotyczącej "całodobowej opieki wychowawczej dla dzieci i młodzieży" dotyczyła w rzeczywistości prowadzenia działalności wychowawczo-opiekuńczej w stosunku do dzieci będących obywatelami innego państwa (Niemiec), a nie obywateli polskich. Zauważyć bowiem należy, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej dotyczył całodobowej opieki wychowawczej dla dzieci i młodzieży, bez ograniczenia tej opieki do dzieci będących obywatelami innego państwa. Poza tym nie można podzielić poglądu, iż powołana wyżej ustawa o systemie oświaty ma zastosowanie wprost tylko do obywateli polskich. Wprawdzie w art. 1 pkt 1 tej ustawy stwierdzono, że system oświaty zapewnia w szczególności realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się, lecz w dalszej części tego przepisu jest mowa o prawach dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, bez zastrzeżenia, iż chodzi o dzieci i młodzież, które są obywatelami Polski. Z kolei w art. 94a ust. 1 omawianej ustawy jednoznacznie stwierdzono, iż osoby niebędące obywatelami polskimi korzystają z nauki i opieki w publicznych przedszkolach, a podlegające obowiązkowi szkolnemu korzystają z nauki i opieki w publicznych szkołach podstawowych, gimnazjach, publicznych szkołach artystycznych oraz w placówkach, w tym placówkach artystycznych na warunkach dotyczących obywateli polskich. W świetle powyższych uregulowań nie można podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej poglądu, iż "(...) Jeśli małoletni obywatele Niemiec znajdują się pod bezpośrednią zastępczą opieką wychowawczą swojego państwa, przyjąć by należało, że do rozwiązań organizacyjnych tej opieki, nawet poza granicami Niemiec, ma zastosowanie prawo niemieckie, nie zaś prawo polskie (...)" oraz że "Pierwszeństwo ma tu bowiem prawo niemieckie i umowa zawarta z państwem Niemieckim przez S.". Przypomnień w tym miejscu należy, że w świetle art. 87 pkt 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Przyjęcie zatem przedstawionego w skardze kasacyjnej poglądu o obowiązywaniu na terytorium Rzeczypospolitej prawa niemieckiego oraz umowy zawartej przez stronę skarżącą z organem państwa niemieckiego naruszałoby konstytucyjny porządek i pozostawałoby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą legalizmu, o jakiej mowa w art. 7 Konstytucji, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Kwestionowany wyrok nie narusza też art. 20 i 22 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 22 Konstytucji ograniczenie działalności gospodarczej jest dopuszczalne w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Takie ograniczenie działalności wynika zaś z art. 83a ust. 1 powołanej wyżej ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym prowadzenie szkoły lub placówki oraz zespołu, o którym mowa w art. 90a ust. 1, nie jest działalnością gospodarczą. Nie wymaga zaś szerszego uzasadnienia, iż prowadzenie ośrodka wychowawczego dla dzieci i młodzieży z uwagi na cele zawarte w ustawie o systemie oświaty stanowi tego rodzaju dobro, iż z uwagi na interes publiczny mogło zostać wyłączone ze swobodnej działalności gospodarczej. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.