II GSK 2142/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1576/14 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: w dniu 30 czerwca 2013 r. w W., na P. K. [...] poddano kontroli drogowej pojazd kierowany przez skarżącego, który okazał między innymi licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką na obszarze Gminy R.. Ustalenia kontroli, zawarte w protokole stały się podstawą decyzji Wojewódzkiego Mazowieckiego Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2013 r., którą nałożono na skarżącego karę w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji. Organ w motywach wskazał, że skarżący posiadał licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką na obszarze Gminy R.. W czasie kontroli zaś przewoził pasażerkę w Warszawie na trasie: ul. K. – ul. M.. Zdaniem organu, realizował on kurs na zlecenie firmy G. C. T. w obszarze poza określonym w licencji, a nie zaś jak twierdziła strona "klienta z innego obszaru". Objętą skargą decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy, w uzasadnieniu przywołując stan faktyczny wskazał, że skarżący nie okazał licencji, która uprawniałaby go do świadczenia usługi transportu drogowego taksówką na terenie W., zaś z pisma Urzędu miasta stołecznego W. z dnia 2 października 2013 r. wynikało, że Prezydent W. nie udzielił skarżącemu licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką na terenie stolicy. Przywołując art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1265, dalej: u.t.d.) organ wskazał, że strona mogła wykonywać przewozy osób taksówką na terenie Gminy R., a poza tym obszarem, w drodze wyjątku, mogła wykonać przewóz w przypadku, gdy punktem początkowym albo końcowym przewozu był obszar Gminy R.. Tymczasem skarżący wykonywała w chwili kontroli, na życzenie klienta, usługę przewozu na terenie W., poruszając się z jednego do drugiego punktu tego miasta, a więc poza obszarem objętym licencją. Odnosząc się do wniosku o przesłuchanie strony organ wyjaśnił, że wszystkie istotne okoliczności zostały wyjaśnione w oparciu o inne zgromadzone w sprawie dowody. Bez znaczenia pozostawała okoliczność, czy skarżący wyruszył w celu zabrania klienta z obszaru Gminy R., gdyż istotnym było, skąd został zabrany pasażer i dokąd został przewieziony. Wskazał również, że wyłączenie, o którym mowa w art. 6 ust. 5 u.t.d., nie mogło zostać zastosowane z tego względu, że kontrolowany przewóz odbywał się w całości poza obszarem określonym w udzielonej stronie licencji, a nie dlatego, że klient złożył zamówienie za pośrednictwem firmy G. C. T.. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję, przywołując treść art. 6 ust. 4 i 5 u.t.d. wskazał, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, przy czym licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar. Licencja dotyczy zarówno określonego podmiotu (przedsiębiorcy), jak i przedmiotu (określonego pojazdu i obszaru). Wykonywanie transportu drogowego taksówką na podstawie wymaganej licencji oznacza zatem korzystanie z licencji przez uprawniony podmiot na obszarze określonym w licencji i wymienionym w niej pojazdem. W przypadku, gdy transport drogowy taksówką jest wykonywany na obszarze niewymienionym w licencji, a zatem sprzecznie z treścią udzielonej licencji, dochodzi do wykonywania wspomnianego transportu bez wymaganej licencji. Przywołując ustalony przez organy stan faktyczny, Sąd I instancji stwierdził, że w odniesieniu do skarżącego nie zaistniał opisany w art. 6 ust. 5 u.t.d wyjątek od zasady wykonywania transportu drogowego na określonym w licencji obszarze. Skoro licencja na transport drogowy została udzielona na obszar Gminy R., to co do zasady mógł on wykonywać przewóz osób taksówką na tym obszarze, a w drodze wyjątku – poza tym obszarem – jedynie w przypadku, gdy punktem początkowym albo końcowym przewozu byłby obszar Gminy R.. Przyjmując na obszarze R. zlecenie wykonania usługi przewozu, skarżący mógł wyruszyć z pasażerem do W. i powrócić z W. bezpośrednio na obszar Gminy R. z innym pasażerem lub bez niego, bądź też na wezwanie spoza obszaru przewieźć pasażera na teren R.. W ramach posiadanej licencji skarżący nie był jednak uprawniony do dokonywania przewozu pasażerów na terenie W., przy założeniu, że początek i koniec kursu miał się znajdować w W.. Sąd stwierdził również, że organ w toku postępowania zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane ze sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podzielił także stanowisko organu odwoławczego, co do dowodu z przesłuchania strony. Wskazał, że organy dysponowały protokołem kontroli, notatką funkcjonariusza Policji, dokonującego kontroli z dnia 30 czerwca 2013 r., dokumentem licencji nr [...], pismem Prezydenta m.st. W. z dnia 2 października 2013 r. Zdaniem Sądu dowody te były wystarczające dla ustalenia istoty sprawy, zgodnie z wykładnią art. 6 ust. 5 u.t.d. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). P. J. skargą kasacyjną zaskarżył wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego błędną – zadeklarowaną – "zawężającą" wykładnię polegającą na przyjęciu, że w myśl tego przepisu niedozwolone jest podejmowanie zleceń, w których przejazd miałby punkt początkowy i końcowy poza obszarem określonym w licencji, podczas gdy przepis tak nie stanowi, a "zawężenie" jego interpretacji celem zastosowania sankcji jest niedopuszczalne; 2. art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 136 k.p.a., poprzez całkowite zaniechanie przeprowadzenia postępowania – choćby przez przesłuchanie strony – w kierunku ustalenia, czy zachodzą okoliczności określone jako wyjątki w ramach art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym (pomimo zasygnalizowania tego w odwołaniu), a w szczególności zaniechanie ustalenia: a) skąd skarżący ruszył, by podjąć w Warszawie pasażera (wyruszył z R.), b) czy skarżący miał umówione zlecenie na przewóz pasażera na określonej trasie z W. do R. (było to ustalone poprzez prowadzony przez firmę G. system obiegu i kojarzenia zleceń). 3. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że pomimo wskazania przez stronę istotnych dla spraw okoliczności, organ nie ma obowiązku jej przesłuchać, mimo braku dowodów na okoliczności przeciwne. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasadzenie kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Wobec faktu, że w skardze kasacyjnej jej autor sformułował zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i naruszenia przepisów prawa materialnego w pierwszej kolejności rozpoznane, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., zostaną zarzuty naruszenia prawa procesowego sformułowane w punkcie 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, albowiem ocena prawidłowości lub wadliwości ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, o który zaskarżone orzeczenie zostało oparte, rzutuje na prawidłowość bądź nieprawidłowość zastosowania oraz wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Sposób sformułowania przez autora skargi kasacyjnej obu wymienionych zarzutów wobec braku bezpośredniego wskazania, który z przepisów procedury zawartej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został w jego ocenie naruszony przez Sąd I instancji w toku kontroli objętej skargą decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r., przy jednoczesnym sformułowaniu wyłącznie naruszenia przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, wskazuje, że strona kwestionuje stanowisko Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w W., którym Sąd ten stwierdził prawidłowość ustaleń faktycznych ległych u podstaw wydanych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych. Strona, bowiem w ramach zarzut sformułowanego w punkcie 2 zarzuca zaniechanie przeprowadzenia przez organ postępowania w kierunku ustalenia, czy zachodziły okoliczności określone w art. 6 ust. 5 u.t.d. (wyjątki), który to zarzut wobec jego treści i motywów zawartych w uzasadnieniu de facto skierowany jest bezpośrednio do rozstrzygnięcia organu nie zaś wyroku Sądu I instancji. Mając jednakże na uwadze, iż został on zawarty w skardze kasacyjnej, a więc środku odwoławczym kierowanym przeciwko orzeczeniom sądów administracyjnych, stanowiących konsekwencję kontroli działalności organów administracji publicznej, uznać należy, że strona skarżąca w istocie zarzuca Sądowi I instancji akceptację jako prawidłowych ustaleń faktycznych, jakie poczynił organ i skutkiem których było nałożenie na skarżącego kary za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Powyższe uwagi dotyczą również zarzutu sformułowanego w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej, który to zarzut odnosi się do okoliczności nieprzesłuchania strony, pomimo jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, "braku dowodów na okoliczności przeciwne". Odnosząc się do ostatniego z wymienionych zarzutów, naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., którego strona naruszenie upatruje w uznaniu, że pomimo wskazania przez stronę istotnych dla sprawy okoliczności organ nie dopełnił obowiązku przesłuchania strony, zarzut ten uznać należy za bezzasadny. Powołany przepis określa, że organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W zakresie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego organ, na podstawie art. 86 k.p.a., może przesłuchać również stronę jednakże czynność tą może przeprowadzić w przypadku jeśli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich brak pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, w szczególności protokołu kontroli z dnia 30 czerwca 2013 r., protokołu przesłuchania strony oraz notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza przeprowadzającego kontrolę, za trafną uznać należy ocenę decyzji organu jakiej dokonał Sąd I instancji stwierdzając, że ustalony na podstawie dokumentów z przeprowadzonej w wymienionym dniu kontroli, stan faktyczny sprawy był wyjaśniony w sposób wystarczający dla ustalenia istoty sprawy. Nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt ustalenia, co wynika bezpośrednio z treści przywołanych dowodów, przede wszystkim zaś informacji wynikających z treści sporządzonej notatki urzędowej, że skarżący dokonał przewozu taksówkowego pasażera na terenie miasta Warszawy, co do którego nie posiadał wymaganej licencji. Licencja skarżącego, okazana w toku kontroli, obejmował bowiem wyłącznie R.. Brak było zatem podstaw, w niebudzącym wątpliwości i ustalonym na podstawie innych dowodów, stanie faktycznym sprawy do przeprowadzenia dodatkowego dowodów z przesłuchania strony, o którym mowa w art. 86 k.p.a., celem rozwiania istotnych dla sprawy wątpliwości. Odnosząc się w tym zakresie do podniesionego przez autora skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu zarzutu odstąpienia od przesłuchania strony w trakcie kontroli, zauważyć należy, że przeprowadzając kontrolę funkcjonariusz skorzystał z przysługującego mu na podstawie art. 73 ust. 1 pkt 5 u.t.d., uprawnienia przesłuchania kontrolowanego w charakterze -strony skarżącego. Skarżący – P. J., co wynika z protokołu przesłuchania strony "odmówił odpowiedzi na dalsze pytania". W istocie wymieniony protokół ograniczał się do wskazania adresu do korespondencji strony i wymienionego oświadczenia. Tym samym nie znajduje potwierdzenia stanowisko wyrażone w motywach skargi kasacyjnej, że "Być może sprawa zostałaby wyjaśniona już przy wcześniej podejmowanych czynnościach, gdyby podczas kontroli nie odstąpiono od przesłuchania strony (...)". Powyższe czyni równie niezasadnym zarzut sformułowany w punkcie 2 skargi kasacyjnej, który w swej treści także wskazuje na pominięcie dowodu z przesłuchania strony. Jak już wskazano, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie było podstaw do przeprowadzania takiego dowody zaś podjęte w tym kierunku czynności funkcjonariusza skutkowały odmową złożenia przez skarżącego zeznań w trakcie kontroli. Odnoszą się zaś do wskazanych w podpunktach a) i b) omawianego zarzutu zaniechać w ustaleniach, które w ocenie autora skargi kasacyjnej miały zmierzać do stwierdzenia, że skarżący wyruszył z R. w celu podjęcia pasażera w W. i miał umówione zlecenie na wykonanie przewozu pasażera na trasie W. – R., a które to zaniechanie skutkowało naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 136 k.p.a., stwierdzić należy, iż także w tym zakresie zarzut nie jest zasadny. Jak wynika z przyjętych przez Sąd I instancji jako niewadliwych ustaleń organów, skarżący w momencie kontroli przewoził pasażerkę K. K. z ulicy K. w W. na ulicę M. w W.. Taki stan faktyczny wskazuje jednoznacznie, że przewóz miał miejsce w obrębie jednego miasta, gdyż zarówno punkt początkowy przewozu jak i jego punkt końcowy miały miejsce w W.. Wymieniona pasażerka nie rozpoczynała podróży poza W. jak również nie kończyła jej poza W.. Skoro skarżący posiadał licencję na wykonywanie transportu drogowego na obszarze Gminy R. to dokonanie takiego przewozu, wyłącznie w obszarze miasta W. (punkt początkowy i docelowy transportu znajdował się na terenie tego samego, wymienionego miasta), co do którego stosownego pozwolenia - licencji strona nie posiadała, skutkowało brakiem możliwości zastosowania wyjątku określonego w art. 6 ust. 5 u.t.d. Oceny tej nie zmienia tym bardziej stanowisko kasatora zawarte ,w uzasadnieniu, które zmierza do wykazania, że skarżący z R. wyruszył po pasażera, a po przewiezieniu pasażera na terenie W. miał on podjąć stamtąd pasażera i przewieść go do R.. Autor skargi kasacyjnej, na kanwie stwierdzonego naruszenia, zdaje się nie dostrzegać, że z przytoczonego przez niego przebiegu należy wyodrębnić i wyseparować trzy rodzaje przewozu, z których tylko dwa mogły mieścić się w dyspozycji przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d. Po pierwsze, w sytuacji wyruszenia przez skarżącego z R. celem podjęcia pasażera w W. mogłoby dojść do zastosowania wyłączenia określonego w powołanym przepisie, w sytuacji gdy punktem docelowym (końcowym) przewozu byłby obszar Gminy R.. Po wtóre, podjęcie pasażera w W. i jego przewiezienie w ramach świadczonych usług transportowych - taksówkowych do R., gdzie skarżący przewóz rozpoczynałby z W., również skutkowałoby zastosowaniem wyłącznia z przywołanego art. 6 ust. 5 u.t.d. Po trzecie podjęcie pasażera i jego przewóz wyłącznie na terenie W. z pominięciem jaku punktu początkowego lub końcowego przewozu na obszarze gminy R., skutkuje, nawet w przypadku gdy w punkcie docelowym takiego transportu skarżący miał podjąć kolejnego pasażera z przewozem do R., skutkuje zakazem świadczenia usług poza obszarem określonym w licencji, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Reasumując tą część wywodów, za nieuzasadnione uznać należy podniesione przez stronę zarzuty naruszenia przepisów postępowania, sformułowane w omówionych punktach 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, zmierzających do podważenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego w oparciu, o który stwierdzono naruszenie przez stronę przepisów ustawy o transporcie drogowym, a który został zasadnie zaaprobowany przez Sąd I iąstancji. Odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej, naruszenia przepisów prawa materialnego także i ten zarzut uznać nałęży za niezasadny. Kasator podnosi w jego ramach błędną "zawężającą" wykładnię przez Sąd I instancji jak i organy, co wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, art. 6 ust. 5 u.t.d. polegającą na przyjęciu, że w myśl tego przepisu niedozwolone jest podejmowanie zleceń w których przejazd rozpoczynałby się i kończył poza obszarem określonym w licencji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przepis ten tak nie stanowi, a "zawężenie" jego interpretacji celem zastosowania sankcji jest niedopuszczalne. Powołany art. 6 ust. 5 u.t.d., stanowi, że dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Sąd I instancji podzielając stanowisko organu w zakresie rozumienia tego przepisu, znajdującego oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał, że możliwość dokonania przewozu poza obszarem określonym w licencji może być wykonana tylko gdy kurs co najmniej zaczyna się lub kończy na obszarze objętym licencją. Taka wykładnia art. 6 ust. 5 u.t.d., jest prawidłowa. Wynika ona bowiem wprost z treści powołanej regulacji i wbrew twierdzeniu strony nie jest "zawężająca", a tym samym niedopuszczalna. Kluczowym dla rozumienia zawartego w art. 6 ust. 5 u.t.d., wyłączenia i możliwości dokonania przewozu z obszaru objętego licencją poza ten obszar jest sformułowany w nim zakaz świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w licencji. Oznacza to, że generalnie nie jest dopuszczalne świadczenie usług przewozowych (taksówkowych) na obszarze nie ujętym w licencji przewoźnika. Dopuszcza się natomiast przewóz z obszaru określonego w licencji poza ten obszar jak również przewóz wykonywany w drodze powrotnej na obszar objęty licencją także w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Zatem jak słusznie wywiódł organ i Sąd I instancji, punkt początkowy świadczenia usługi przewozowej musi się rozpocząć lub zakończyć na obszarze ujętym w licencji. Innymi słowy, taksówkarz może, bez narażenia się na naruszenie wymienionego zakazu, dokonać przewozu pasażera z obszaru określonego w licencji poza ten obszar. Może również w drodze powrotnej na obszar ujęty w licencji podjąć zlecenie przewozu pasażera, którego miejscem], docelowym będzie punkt znajdujący się w obszarze licencji' przewoźnika. Wreszcie może dokonać przewozu klienta rozpoczynając kurs z obszaru innego niż ujęty licencji pod warunkiem, że zakończy się on na obszarze objętym licencją. Wobec powyższego za niezrozumiałą, przede wszystkim zaś niezasadną, uznać należy zaprezentowaną w motywach skargi kasacyjnej interpretację omawianego przepisu, w której jej autor stara się wykazać, wbrew klarownej treści art. 6 ust. 5 u.t.d., iż z uwagi na użyte w nim sformułowanie "poza" możliwym jest wykonywanie przewozów poza obszarem licencji - "Słowo "poza" oznaczać w tym przypadku musi (...) że zarówno początek jak i koniec kursu mogą znajdować się "poza" obszarem określonym w licencji". Na marginesie zauważyć należy, że tego typu wykładnia nie prowadzi do uznania aby możliwym było wykonanie pełnego przewozu z punktem początkowym i końcowy, co zdaje się sugerować skarga kasacyjna, na obszarze nie ujętym w licencji, niejako przy okazji wykonania przewozu z obszaru lub na obszar licencjonowany. Podsumowując, stwierdzony w wyniku przeprowadzonej w dniu 30 czerwca 2013 r., kontroli przewóz pasażera, dokonany przez skarżącego wyłącznie w obrębie miasta W. (trasa: ul. K. - ul. M.), na który to obszar nie posiadał on licencji taksówkowej, usuwało możliwość zastosowanie w stosunku do strony wyłączenia określonego w art. 6 ust. 5 u.t.d., wobec nie podważonej okoliczności, iż przewóz ten nie zaczynał sie bądź nie kończył się na terenie gminy R.. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.