II GSK 2177/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 września 2013 r.; sygn. akt III SAB/Wr 6/13 w sprawie ze skargi M.K. na bezczynność Rady Izby Notarialnej w W. w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 5 września 2013 r. odrzucił skargę M.K. na bezczynność Rady Izby Notarialnej w W. w przedmiocie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego i zwrócił stronie skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Pismem dnia 15 maja 2013 r. M.K. wniósł skargę na bezczynność Rady Izby Notarialnej w W. w przedmiocie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec notariusza- L.B., pomimo złożenia w dniu 15 listopada 2012 r. przez skarżącego wniosku w tym zakresie. Skarżący zaznaczył, że w odpowiedzi na jego wniosek Rada Izby Notarialnej poinformowała go o pozostawieniu jego pisma bez dalszego biegu i w związku z tym skierował pismo do Krajowej Rady Notarialnej w W. wnosząc o podjęcie działań przez organ wyższego stopnia w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Krajowa Rada Notarialna poinformowała skarżącego, iż nie ma kompetencji do podjęcia jakichkolwiek działań. Wobec powyższego skarżący złożył kolejny wniosek do Rady Izby Notarialnej o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, na który nie otrzymał żadnej odpowiedzi, przez co w ocenie skarżącego, Rada Izby Notarialnej nie podejmując uchwały w przedmiocie tego wniosku naruszyła art. 58 Prawa o notariacie i art. 1 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 § 1 i 2 oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do jej rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 5 września 2013 r. odrzucił skargę. Sąd wskazał, że istotą sporu jest ustalenie czy Rada Izby Notarialnej miała obowiązek wypowiedzieć się na skutek wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec notariusza i czy brak odpowiedzi w tym zakresie stanowił bezczynność w sprawie należącej do właściwości sądu administracyjnego. Odnosząc się do przepisów o odpowiedzialności dyscyplinarnej notariuszy na gruncie ustawy z 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r., nr 189, poz. 1158 ze zm.) Sąd wskazał, że w kwestii odpowiedzialności dyscyplinarnej orzekają sądy dyscyplinarne złożone z przedstawicieli tego zawodu, wybieranych przez odpowiednie organy danego samorządu zawodowego. Sądownictwo dyscyplinarne jest dwuinstancyjne, a postępowanie dyscyplinarne oparte jest na modelu postępowania karnego przed sądami powszechnymi. Sąd podkreślił, że wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w stosunku do notariusza mogą zgłosić Minister Sprawiedliwości lub rada właściwej izby notarialnej po wstępnym wyjaśnieniu okoliczności koniecznych do ustalenia znamion czynu zarzuconego obwinionemu oraz złożeniu wyjaśnień przez obwinionego, chyba że złożenie tych wyjaśnień nie jest możliwe (art. 58 ustawy – Prawo o notariacie). W związku z powyższym Sąd wskazał, że art. 58 p.n. określa podmioty uprawnione do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego- są nimi Minister Sprawiedliwości i rada właściwej izby notarialnej. W związku z powyższym, jak wskazał Sąd, wystąpienie z żądaniem wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przez jakikolwiek inny podmiot nie obliguje ani Ministra Sprawiedliwości, ani rady do złożenia takiego wniosku. Żądanie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego pochodzące od podmiotu nieuprawnionego w świetle przepisów ustawy – Prawo o notariacie, stanowi jedynie informację o możliwości popełnienia deliktu dyscyplinarnego. Ponadto Sąd zaznaczył, że przepisy ustawy Prawo o notariacie kompleksowo regulują przebieg postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przez organy samorządu zawodowego względem notariuszy określając również zakres sądowego postępowania kontrolnego w sprawach dyscyplinarnych wraz z możliwością wniesienia kasacji na ściśle określonych zasadach do Sądu Najwyższego. Przepisy te nie przewidują w żadnym stopniu i na żadnym etapie postępowania dyscyplinarnego kontroli sądów administracyjnych w tych sprawach. Sąd podkreślił również, że szczegółowe zagadnienia dotyczące sposobu wykonywania nadzoru nad wykonywaniem obowiązków przez notariuszy, znajdują się w samym prawie o notariacie, jak też w (wydanym na podstawie delegacji z art. 42 § 2 p.n.) rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188). W oparciu o powyższe Sąd stwierdził, że działania w ramach postępowania nadzorczego takie jak czynności kontrolne organów nadzoru, sposób oceny kwestionowanych czynności notarialnych, odstąpienie od żądania wszczęcia wobec notariusza postępowania dyscyplinarnego (por. art. 45 Prawa o notariacie), sposób załatwienia skargi na notariusza - nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. W związku z powyższym Sąd I instancji ocenił, że sąd administracyjny nie jest władny rozpoznawać skargi na bezczynność w niepodjęciu przez Radę Izby Notarialnej działania w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, gdyż postępowanie dyscyplinarne notariuszy jako takie nie zostało powierzone sądom administracyjnym do kontroli. M.K. wniósł skargę kasacyjną na powyższe postanowienie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1,2,4 oraz pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., póz. 270, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 61 § 1 i § 4, art. 61 a § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., póz. 267, dalej: k.p.a.), w zw. z art. 58, art. 35 pkt 2 i art. 36 § 1 i 2 p.n., polegające na ich błędnym zastosowaniu przez Sąd I instancji i w rezultacie przyjęciu, że podejmowana w trybie art. 58 p.n. uchwała nie stanowi żadnej z form działania organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych i w związku z tym sąd nie jest właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność organu, podczas gdy podejmowana przez Radę Izby Notarialnej uchwała w przedmiocie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec konkretnego notariusza posiada cechy indywidualnego rozstrzygnięcia, władczo określającego sytuację konkretnego podmiotu. Cechy postanowienia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., posiadać będzie także ewentualnie podjęta przez Radę Izby Notarialnej uchwała o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego. Niepodjęcie przez organ żadnego z rozstrzygnięć (pozytywnego bądź negatywnego) skutkuje możliwością złożenia skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Powyższe stanowi o błędnym zastosowaniu przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i odrzuceniu skargi, podczas gdy winna ona zostać przyjęta do rozpoznania. 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprzeprowadzeniu żadnej analizy i niewskazaniu przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wystarczających argumentów przemawiających za uznaniem, że podejmowane przez Radę Izby Notarialnej uchwały w zakresie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego (bądź odmowy jego wszczęcia) nie stanowią żadnej z form działania organów administracji publicznej i w związku z tym, jak niesłusznie twierdzi Sąd I instancji, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie dokonując analizy charakteru prawnego uchwały w przedmiocie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, Sąd I instancji ograniczył się wyłącznie do lakonicznego, niczym nie uzasadnionego stwierdzenia, że działania w ramach postępowania nadzorczego takie jak m.in. odstąpienie od żądania wszczęcia wobec notariusza postępowania dyscyplinarnego -nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. II. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. naruszenie art. 58, art. 35 pkt 2 i art. 36 § 1 i 2 p.n. poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, jakoby przepis art. 58 p.n. stanowił o jakimkolwiek z etapów postępowania dyscyplinarnego. Dopiero podjęcie przez Radę Izby Notarialnej, w wyniku uprzednio przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, pozytywnej uchwały w przedmiocie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec określonego notariusza i złożenie w następstwie tego stosownego wniosku wszczyna postępowanie dyscyplinarne, podlegające od tego momentu reżimowi odpowiedniego stosowania przepisów postępowania karnego i jurysdykcji sądów dyscyplinarnych, 2. naruszenie art. 2 w zw. z art. 7, art. 17 ust. 1, art. 45 i art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997r., Nr 78, póz. 483 z późn. zm.) poprzez odrzucenie przez Sąd I instancji skargi na bezczynność organu, który reprezentując samorząd notarialny z mocy prawa zobowiązany jest do realizacji podstawowych instytucji demokratycznego państwa prawnego, w tym sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu przez członków korporacji zawodu publicznego, w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony oraz dbałości o interesy członków korporacji i budowania wśród nich zaufania do działań organów administracji publicznej, winien realizować swoje zadania poprzez podejmowanie różnego rodzaju rozstrzygnięć na podstawie obowiązującego prawa i w jego granicach. W oparciu o powyższe zarzuty kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Rady Izby Notarialnej w W. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu. Punktem wyjścia dla oceny prawidłowości odrzucenia skargi ze względu na brak właściwości w sprawie sądu administracyjnego jest, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, przepis art. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Podstawowe kryterium wyznaczające zakres dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, w tym skargi na bezczynność, stanowią zatem działania przypisane "administracji publicznej". Błędny jest pogląd skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym utożsamia on podjęcie przez Radę Izby Notarialnej uchwały w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec notariusza z działaniami o cechach indywidualnego aktu o charakterze władczym w stosunku do określonego podmiotu. Również bezzasadnie strona upatruje w "odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego" cech postanowienia o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Opisane w rozdziale 6 p.n. postępowanie dyscyplinarne wobec notariusza stanowi bowiem zasady wewnątrzkorporacyjnej odpowiedzialności za wykonywanie przez notariusza zadań publicznych niezgodnie z normami etycznymi i zawodowymi obowiązującymi członków samorządu notarialnego i za naruszenie innych obowiązków, o których mowa w art. 50 p.n. Wyłączna, ustawowa kompetencja samorządu notarialnego do egzekwowania odpowiedzialności dyscyplinarnej notariuszy stanowi jedną z podstawowych cech organizacji tego samorządu zawodowego, a jej celem jest stworzenie sytuacji wolnej od określonych ustawą, niepożądanych zachowań członków tej korporacji. Zgodnie z art. 50 p.n. odpowiedzialność dyscyplinarna uzależniona jest od naruszenia przepisów prawa w sposób oczywisty i rażący, uchybienia powadze lub godności zawodu, jak również niespełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia (od odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone przy wykonywaniu czynności oraz za niewykonanie obowiązku), uchybienia objęcia patronatem aplikanta notarialnego w okresie kolejnych 3 lat i 6 miesięcy i niewykonania zobowiązania, o którym mowa w art. 71a § 5 Prawa o notariacie. Są to uchybienia związane w sposób nierozerwalny z wykonywaniem przez notariusza jego działalności. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że postępowanie związane z wymierzeniem odpowiedzialności za te uchybienia ustawa pozostawiła samorządowi, w którego gestii mieści się sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu notariusza. Postępowanie dyscyplinarne wobec notariusza toczy się na zasadach określonych w rozdziale 6 ustawy Prawo o notariacie oraz w przepisach Kodeksu postępowania karnego (art. 69 Prawa o notariacie) i na żadnym etapie nie nosi cech postępowania administracyjnego lub innego postępowania poddanego kontroli sądu administracyjnego. Podkreślenia również wymaga, że postępowanie dyscyplinarne może zostać zainicjowanie jedynie przez wskazane w art. 58 Prawa o notariacie podmioty, a zatem przez Ministra Sprawiedliwości lub radę właściwej izby notarialnej (z zastrzeżeniem art. 45 w zw. z art. 44 § 1 p.n.). Wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec określonego notariusza, złożony przez podmiot inny niż wskazane w powyższym przepisie, może jedynie stanowić dla organu samorządu informację o określonym zdarzeniu lub okolicznościach, które mogą ewentualnie uzasadniać podjęcie (na podstawie art. 58 p.n.) uchwały w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Z treści skargi kasacyjnej nie wynika, by skarżący był osobą, o której mowa w art. 45 w zw. z art. 44 § 1 Prawa o notariacie. W związku z powyższymi okolicznościami wskazać należy, że kasator pozostaje w błędzie uznając, iż złożony przez niego wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec określonych notariuszy inicjuje jakiekolwiek postępowanie administracyjne kontrolowane przez sąd administracyjny. Błędne jest również założenie kasatora, że wniosek osoby trzeciej tzn. nieuprawnionej do żądania wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, na zasadzie art. 61a k.p.a. obliguje radę izby notarialnej do podjęcia uchwały oczekiwanej przez wnioskującego. Wskazany przepis odnosi się do żądania osoby niebędącej stroną postępowania administracyjnego, a uchwała w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego nie jest podejmowana w tego rodzaju postępowaniu. W sytuacji złożenia przez stronę stosownej informacji prawidłowym, wystarczającym i odpowiadającym regułom korporacyjnym działaniem jest udzielenie przez organ samorządu notarialnego odpowiedzi co do złożonego wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może to być w żadnym razie odpowiedź zawierająca jakiekolwiek merytoryczne stanowisko. Rozstrzygnięcie merytoryczne, jako dotyczące wyłącznie osoby odpowiedzialnej za przewinienie, podejmowane jest w formie uchwały na podstawie art. 58 p.n. i kierowane zgodnie z procedurą dyscyplinarną. Prawidłowy nie jest również pogląd skarżącego, z którego wynika, że podejmowana na podstawie art. 58 Prawa o notariacie uchwała stanowi rozstrzygnięcie administracyjne, pozostające poza zakresem postępowania dyscyplinarnego i nie stanowi żadnego z etapów tego postępowania. Umiejscowienie instytucji wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w rozdziale 6 Prawa o notariacie zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna" oraz fakt, iż wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego zgłoszony na podstawie art. 58 p.n. inicjuje to postępowanie, bez względu na dalszy jego bieg i wynik, wskazuje na to, że wniosek o podjęcie postępowania dyscyplinarnego jest elementem koniecznym do wszczęcia tego postępowania. W związku z powyższym pozostawienie go poza procedurą odpowiedzialności dyscyplinarnej (wolnej od kontroli sądu administracyjnego) nie znajduje żadnego logicznego uzasadnienia. Ponadto, kasator odwołuje się do powinności szerokiego stosowania instytucji postępowania administracyjnego w postępowaniu korporacyjnym. W związku z powyższym wskazać należy, że przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie tylko wówczas, gdy wynika to wprost z charakteru podejmowanych przez organy samorządu zawodowego czynności, noszących cechy administracyjnych aktów indywidualnych (np. uchwała w sprawie wpisu na listę aplikantów notarialnych art. 71a § 1 p.n.) lub gdy ustawa dla określonych działań organów samorządu zawodowego nakazuje stosowanie przepisów k.p.a. W ustawie Prawo o notariacie nie znajdują się jednak odesłania do stosowania przepisów k.p.a., a skoro zasady postępowania dyscyplinarnego zostały uregulowane w ustawie Prawo o notariacie kompleksowo, to nie ma przesłanek do odpowiedniego stosowania k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 2131/13). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że jest on chybiony. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika w sposób jednoznaczny stan sprawy i podstawa prawna odrzucenia skargi, co w połączeniu z poglądem Sądu I instancji, że postępowanie dyscyplinarne jako forma nadzoru nad działalnością notariuszy, jest wolne od kontroli sądowoadministracyjnej, nie pozwala przyjąć zarzutu naruszenia wskazanego przepisu za usprawiedliwiony. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 2 w zw. z art. 7, art. 17 ust. 1, art. 45 i art. 78 Konstytucji podkreślić trzeba, że orzeczenie Sądu I instancji nie stoi w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawa, a w związku z tym, że postępowanie dyscyplinarne należy do wyłącznej kompetencji samorządu notarialnego i nie jest objęte kontrolą sądowoadministracyjną, nie można Sądowi zarzucić, że (mimo ciążącego na nim z mocy przepisów konstytucyjnych obowiązku) nie sprawuje pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu przez członków tej korporacji. Ponieważ orzeczenie Sądu I instancji nie narusza wskazanych norm konstytucyjnych, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut ich naruszenia należało uznać za bezzasadny. W związku z zawartym w skardze kasacyjnej wnioskiem o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, należy wskazać, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., dotyczące zwrotu kosztów postępowania sądowego pomiędzy stronami, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt II OSK 702/05, ONSAiWSA 2006/1/16; uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, niepubl). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.