II GSK 2261/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędziowie NSA Anna Robotowska (spr.) Andrzej Skoczylas Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 596/14 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2011 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M. G. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., objętym skargą kasacyjną wyrokiem, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w skrócie: ARiMR) z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2011; uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] października 2013 r., orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. I Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał M. G. (dalej: skarżący) płatność rolnośrodowiskową na rok 2011 w pomniejszonej wysokości, tj. z tytułu realizacji wariantu 2.3 do powierzchni 984,11 ha w wysokości 58 119,47 zł, natomiast z tytułu realizacji wariantu 5.1 do powierzchni 934,63 ha w wysokości 1 257 920,30 zł. Decyzją z [...] października 2013 r. Dyrektor Oddziału ARiMR, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071, ze zm.; dalej: k.p.a.), stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego z [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu wskazał, iż skarżący podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe w 2009 roku w pakiecie 2 – Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.4 – Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) na powierzchni 1.066,32 ha oraz w pakiecie 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 848,71 ha, za które otrzymał płatność rolnośrodowiskową. Następnie w roku 2010 skarżący zwiększył zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach wariantu 5.1 do powierzchni 982,32 ha, natomiast powierzchnia zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach wariantu 2.4 nie uległa zmianie. W trzecim roku realizacji, tj. w 2011 roku, powierzchnia zobowiązania, po uwzględnieniu złożonych przez skarżącego zmian wniosku i wycofania części wniosku, uległa zmniejszeniu zarówno w ramach pakietu 2 do powierzchni 984,11 ha, jak i w ramach pakietu 5 do powierzchni 934,63 ha. W ocenie Dyrektora Oddziału ARiMR, powyższe działania skarżącego stanowiły naruszenie § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), ponieważ zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że zmiana polega na jednorazowym zwiększeniu tego zobowiązania. W konsekwencji Dyrektor Oddziału ARiMR uznał, iż Kierownik Biura Powiatowego rażąco naruszył prawo, bowiem przyznając płatności rolnośrodowiskowe na rok 2011 nie uwzględnił nieprawidłowości w postaci zmniejszenia zobowiązania rolnośrodowiskowego i nie zastosował 20 % sankcji, czym naruszył § 27 ust. 4 ww. rozporządzenia. Organ stwierdził także, iż w sprawie nie znajduje zastosowania § 27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący w 2009 i 2010 r. otrzymał płatność rolnośrodowiskową do gruntów rolnych wycofanych następnie z programu rolnośrodowiskowego w 2011 r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. Organ odwoławczy wskazał, iż niezależnie od okoliczności, do których odwołuje się art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 (...) (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65. ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1122/2009), w sprawie doszło do rażącego naruszenia § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w związku z brakiem zastosowania przez Kierownika Biura zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej w wysokości 20%. Sankcje z tego tytułu są niezależne od obniżek i wykluczeń, do których odwołuje się art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009, tj. obniżek i sankcji wynikających z niezgłoszenia przez rolnika w danym roku wszystkich obszarów oraz sankcji z tytułu zawyżenia deklaracji powierzchni. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skarżący wystąpił o uchylenie decyzji obu instancji w całości. Nadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy [...], nr dokumentu [...] na okoliczność stosowania odmiennej wykładni § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w sprawie dotyczącej analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej (decyzja z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych na rok 2012 podmiotowi Ślepowroński Spółka jawna). Skarżący stwierdził, że odmienna wykładnia § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności, bo nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów administracyjnych obu instancji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, rozważenia wymagała kwestia, czy § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w dniu wydania decyzji z [...] stycznia 2012 r. przyznającej skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2011, powinien bez żadnych wątpliwości zostać zastosowany poprzez zmniejszenie płatności o 20%, tj. czy wymieniony przepis ma zastosowanie do przyjętego stanu faktycznego, jeżeli tak, czy wynika to wprost z jego treści, czy też wymaga szczególnej interpretacji i czy ta możliwość interpretacyjna daje podstawę do różnego odczytu przesłanek zastosowania tego przepisu. WSA przypomniał, że skarżący w 2009 r. podjął pięcioletnie zobowiązanie i otrzymał na ten rok płatność rolnośrodowiskową do działek rolnych, zadeklarowanych w wariancie 2.3 o powierzchni 1.066,32 ha, a w wariancie 5.1 o powierzchni 848,71 ha (w 2010 r. zwiększonej do powierzchni 982,32 ha). Natomiast w 2011 r. powierzchnię działek rolnych w wariancie 2.3 zmniejszył o 82,21 ha, a w wariancie 5.1 – o 47,69 ha. Tej sytuacji organ nie mógł uznać za przypadek drobnej niezgodności. Zmniejszenie powierzchni działek w okresie objętym zobowiązaniem jest, według treści § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, niezachowaniem któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej, trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Przepis mówi wprost o odstępstwie od wielkości trwałych użytków zielonych określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej wyrażającym treść zobowiązania rolnośrodowiskowego. Potwierdza to użyte sformułowanie "jeżeli rolnik nie zachował". Dalej WSA wskazał, że zaistnienie powyższej przesłanki powoduje powstanie podstawy do zastosowania sankcji w postaci zmniejszenia płatności o 20% w roku, w którym stwierdzono to uchybienie. Jedynie w przypadku utraty przez podmiot zobowiązany posiadania tych gruntów w warunkach opisanych w § 27 ust. 5 ww. rozporządzenia nie stosuje się przedmiotowej sankcji. Wymieniony wyjątek odstąpienia od sankcji nawiązuje tylko do utraty posiadania tych gruntów. Inny powód zmniejszenia tej powierzchni nie został określony. Zdaniem WSA, ustalenie w zaskarżonej decyzji, iż brak zastosowania sankcji przewidzianej § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w weryfikowanej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] stycznia 2012 r., wobec ustalenia w niej zmniejszenia zgłoszonych przez skarżącego obszarów, objętych dobrowolnym zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, stanowi naruszenie wymienionego przepisu. Podzielając powyższy pogląd, Sąd pierwszej instancji wskazał jednocześnie na rozbieżność orzecznictwa i przywołał przeciwne stanowisko zaprezentowane w wyrokach powołanych przez skarżącego, w których postawiono tezę, że zgodnie z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – płatność rolnośrodowiskowa przysługuje rolnikowi w pomniejszonej wysokości w sytuacji, gdy w okresie pięciu lat od podjęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, czyli dokonał zmiany uprawy lub zniszczył uprawę dotychczasową, w wyniku czego grunt nie jest już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie jest już gruntem nieużytkowanym rolniczo. Mając na uwadze, że przy interpretacji § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego dochodzi do różnic, Sąd pierwszej instancji – powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – podkreślił, że rozbieżność w wykładni prawa nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z powyższym, Sąd uznał za uzasadnione zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji niezasadne stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] stycznia 2012 r., która to decyzja narusza prawo, ale nie w stopniu rażącym. Jednocześnie Sąd nie podzielił pozostałych zarzutów skargi dotyczących samej interpretacji § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które uznał za nieuzasadnione. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes ARiMR, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że organ nie zastosował sankcji przewidzianej w tym przepisie, w sytuacji, w której zachodził obowiązek jego zastosowania. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, oddalenie skargi M. G., względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów według norm prawem przypisanych. W ocenie Prezesa ARiMR, ustalenie w zaskarżonej decyzji, iż brak zastosowania sankcji przewidzianej w § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w weryfikowanej decyzji Kierownika Biura z dnia [...] stycznia 2012 r., wobec ustalenia w niej zmniejszenia zgłoszonych przez skarżącego obszarów, objętych dobrowolnym zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, stanowi rażące naruszenie wymienionego przepisu, było uprawnione. W przedmiotowej sprawie należy też mieć na uwadze skutek takich naruszeń. Polska odpowiada wobec Unii Europejskiej za prawidłowe płatności związane ze środkami unijnymi. Jest to odpowiedzialność finansowa, co nie powinno uchodzić uwadze przy orzekaniu w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji, w opinii organu, WSA powinien był uznać, że doszło do naruszenia art. 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, co uzasadniało zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. M. G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości jako oczywiście bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wyłącznie z tego powodu, że w ocenie Sądu organ naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ przepis § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 26 lutego 2009 r. był różnie rozumiany w orzecznictwie organów administracji i sądu administracyjnego, a wobec tego nie można przyjąć, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. To stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest prawidłowe, ponieważ nie odnosi się do okoliczności sprawy, co trafnie podnosi w skardze kasacyjnej organ. Po pierwsze, nie można podzielić przyjętego przez Sąd pierwszej instancji założenia, że każdy przepis, który wymaga wykładni, nie może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Istota zagadnienia polega na tym, że o rażącym naruszeniu przepisu także takiego, który wymaga wyjaśnienia jego treści w drodze wykładni, można mówić wówczas, gdy organ zastosował (nie zastosował) określony przepis, nadając mu takie znaczenie, które jest oczywiście sprzeczne z tym przepisem. Decydujące znaczenie ma więc nie to, czy przepis wymaga wykładni i czy w wyniku wykładni może być wydobywana z niego różna treść, ale czy w okolicznościach konkretnej sprawy zastosowanie określonego przepisu, albo jego niezastosowanie z uwagi na jego treść, może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie tego przepisu. Po drugie, w tej sprawie problem sprowadza się do oceny, czy w sytuacji, gdy skarżący zmniejszył powierzchnię działek rolnych objętych zobowiązaniem, pominięcie zastosowania § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który nakazuje zmniejszenie płatności o 20%, stanowi rażące naruszenie tego przepisu. Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił, że wydanie kwestionowanej decyzji z pominięciem tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa i to tylko dlatego, że wbrew wyraźnie wyrażonej treści tego przepisu były prezentowane w orzecznictwie poglądy, że w takiej sytuacji przepis ten nie ma zastosowania, przy czym taki pogląd nie miał uzasadnienia w poprawnie przeprowadzonej wykładni tego przepisu. Do tego, czy przepis prawa został naruszony w sposób rażący nie można przykładać wyłącznie miary opartej na regułach ogólnych, albowiem takiej oceny należy dokonać z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Po trzecie, Sąd pierwszej instancji w ogóle pominął to, jakie znaczenie nadał przepisowi § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego organ, który wydał kwestionowaną decyzję. W postępowaniach nieważnościowych chodzi przede wszystkim o to, czy organ naruszył przedmiotowy przepis, jak ten przepis był rozumiany przez organ oraz czy naruszenie przepisu przez organ miało charakter rażący. Z akt sprawy wynika, że organy ARiMR ustaliły, iż skarżący zmniejszył powierzchnię działek objętych zobowiązaniem, a mimo to, organ rozstrzygając o przyznaniu płatności, w ogóle nie odniósł się do § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który określa sankcję w postaci obniżenia płatności o 20%. Ten stan rzeczy stanowi podstawę oceny, czy organ wydając kwestionowaną decyzję rażąco naruszył przepis § 24 ust. 4 cytowanego rozporządzenia W tym niekwestionowanym stanie faktycznym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydając decyzję nie zastosował przepisu § 27 ust. 4 rozporządzenia. Organ nadzoru prawidłowo zatem ocenił, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co oznacza, że Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR. W tym stanie rzeczy uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż jest ona zgodna z przepisami, albowiem organ pierwszej instancji – Kierownik Biura Powiatowego ARiMR rażąco naruszył prawo przyznając płatność rolnośrodowiskową na rok 2011, mimo zmniejszenia przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego – przez niezastosowanie sankcji 20%, czym naruszył § 27 ust. 4 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z wyżej wskazanych powodów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.