II GSK 2278/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. P. T. M. B. "S." Spółki z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Gl 1184/15 w sprawie ze skargi Z. P. T. M. B. "S." Spółki z o.o. w S. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną ustalającą opłatę podwyższoną za wydobywanie kopalin bez koncesji uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę Z. P. T. M. B. "S." Spółki z o.o. z S. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną ustalającą opłatę podwyższoną za wydobywanie kopalin bez koncesji. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: Skarżąca spółka wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] listopada 2013 r., ustalającą Z. P. T. M. B. "S." Sp. z o.o. z siedzibą w S. opłatę podwyższoną w wysokości 828.062,00 zł za wydobycie 40.591,25 Mg piasków bez posiadanej koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, w granicy działki o nr ewid. [...] obrębu S., gm. D., powiat k., województwo ś.. Postanowieniem z [...] marca 2015 r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. odmówił wnioskowanego wznowienia. Objętym skargą postanowieniem z [...] marca 2015 r., wydanym wskutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W motywach organ wskazał, że spółka poddała weryfikacji ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie w drodze wniesionej do sądu administracyjnego skargi, która została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. - wyrok z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 493/14. Organ wskazał, że wyrok ten stał się przedmiotem skargi kasacyjnej spółki. Skarżąca natomiast w dni 18 listopada 2015 r. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania. W takim stanie sprawy organ uznał, że brak było podstaw do wznowienia postępowania zgodnie z żądaniem spółki, jak również brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego a następnie jego zawieszenia, jak sugerowała strona, z uwagi na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne, w oparciu o art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), gdyż przepis ten odnosi się do postępowania sądowoadministracyjnego, natomiast organy administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, prowadzą postępowania w oparciu o ustawę - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd I instancji oddalając skargę na to postanowienie wskazał, że regulacje zawarte w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące wznowienia postępowania, określone w art. 145 i następnych tej ustawy, nie dotyczą sytuacji po wydaniu wyroku przez sąd administracyjny, który orzekł co do zgodności z prawem zaskarżonego do niego aktu w oparciu także o przesłankę z art. 145 § 1pkt 1 lit. b) p.p.s.a. do czego był zobligowany. Zdaniem Sądu odmienne stanowisko pozwalałoby na weryfikację w trybie nadzwyczajnym decyzji administracyjnych ocenionych już przez sąd administracyjny, co w świetle powołanych przepisów byłoby niedopuszczalne. Sąd I instancji powołał się w tym zakresie na niedopuszczalność dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W ocenie Sądu, skoro zgodnie z art. 56 p.p.s.a. oraz art. 54 § 3 p.p.s.a., określających, że organ może korygować ostateczne rozstrzygnięcie w dopuszczonych obowiązującymi przepisami formach, jednak wyłącznie do czasu złożenia skargi na to rozstrzygnięcie i podjęcia przez sąd jego kontroli, to w okolicznościach faktycznych tej sprawy, gdzie przed datą złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania została złożona skarga na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] listopada 2013 r., jak również został wydany wyrok przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w dniu 6 listopada 2014 r., na który spółka złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmowa wznowienia postępowania była zasadna. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 p.p.s.a. Z. P. T. M. B. "S." Spółka z o.o. z S., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) poprzez błędną wykładnię: - błędna wykładnia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. polegała na uznaniu, że przepis ten nie ma zastosowania do podania o wznowienie postępowania, jeśli zostało ono złożone po wydaniu nieprawomocnego wyroku przez sąd administracyjny I instancji w sprawie ze skargi na decyzję kończącą postępowanie, które objęto podaniem o wznowienie; - błędna wykładnia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. polegała na uznaniu, że przepis ten uniemożliwia wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. także wtedy, gdy podstawa wznowienia ujawniła się po wydaniu wyroku sądowego w sprawie ze skargi na decyzję kończącą postępowanie, które objęto podaniem o wznowienie postępowania; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a., przez: - zaniechanie ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu, że dokonana przez organ i podzielona przez Sąd wykładnia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. pozbawia stronę prawa do wznowienia postępowania po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego ze skargi na decyzję administracyjną z powodu upływu terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a.; - pominięcie wyjaśnienia, jak okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego, określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ujawniona po wydaniu wyroku sądowego, mogła być przez sąd administracyjny uwzględniona w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i w wyniku rozpoznania skargi uchylenie zaskarżonego postanowienia Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] kwietnia 2015 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpoznania. Strona wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a ponadto o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zrzekając się przy tym rozprawy. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o obciążenie skarżącej kosztami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie z uwagi na zasadność podniesionych w niej zarzutów, w tym przede wszystkim zarzutu sformułowanego w jej punkcie pierwszym. Motywy ległe u podstaw tak kontrolowanego wyroku Sądu I instancji jak i rozstrzygnięć Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, wskazują, że okolicznością eliminującą możliwość wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną decyzją w przedmiocie ustalenia skarżącej spółce opłaty podwyższonej za wydobywanie kopalin bez koncesji, było toczące się postępowanie sądowoadministracyjnej, pozostające w toku w chwili orzekania przez Sąd I instancji w tej sprawie (wniesiona i nie rozpoznana dotychczas skarga kasacyjna spółki), przedmiotem którego jest kontrola przywołanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nakładającej na stronę opłatę. Zarówno stanowisko organu jaki i Sądu I instancji są błędne w zakresie generalnego przyjęcia niedopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnej odmowy wszczęcia postępowania zgodnie z wnioskiem strony skarżącej. Skarżąca spółka wystąpiła bowiem z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego przywołaną ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2014 r., jako podstawę prawną swego żądania wskazując na art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten określa, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Podkreślenia wymaga w tym zakresie, że wznowienie postępowania stanowi jedną z przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego instytucji mającej na celu ochronę strony i zagwarantowanie jej prawa do weryfikacji decyzji ostatecznych. Wywiedziony pośrednio, acz mający skutek bezpośredni, przez organ i Sąd I instancji zakaz dwutorowości postępowania, co do tego samego przedmiotu sprawy, jakkolwiek słuszny w ramach szeroko rozumianych spraw administracyjnych i sądowoadministracyjnych, nie może prowadzić do wniosku, a w konsekwencji do podejmowanych i niesłusznie zaaprobowanych przez Sąd działań zmierzających do ograniczenia przywołanych uprawnień i gwarancji strony określonego, zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem, postępowania administracyjnego. Tak Sąd jak i organ zdają się bowiem, w ramach niniejszej sprawy – jej stanu faktycznego i prawnego, wyprowadzać wniosek stawiający znak równości pomiędzy złożeniem wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego a prowadzeniem tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawu do skorzystania przez stronę postępowania administracyjnego z określonej w art. 145 k.p.a., formy kontroli decyzji ostatecznej, poprzez złożenie wniosku zmierzającego do uruchomienia postępowania mającego na celu wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, nie stoi na przeszkodzie prowadzona (tocząca się) kontrola sądowa tej decyzji i to bez względu na etap w jakim kontrola ta się znajduje (por. wyroki NSA z dnia: 10 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 513/13 i I GSK 524/13; 2 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1315/14). Nie było przeszkód tak prawnych jak i faktycznych, aby w tej sprawie Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wobec wystąpienia przez skarżącą spółkę Z. P. T. M. B. "S." z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., wszczął postępowanie nadzwyczajne (wznowieniowe) zgodnie z art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro okoliczność toczenia się postępowania kontrolującego wymienioną decyzję przez sąd administracyjny nie jest przesłanką negatywną, wykluczającą możliwość wszczęcia postępowania w trybie określonym w art. 145 i następnych k.p.a., to organ badając przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania, gdzie uznał podniesione przez stronę okoliczności skutkujące jej żądaniem za wystarczające - nie wskazując na naruszenie terminu złożenia wniosku określonego art. 148 § 1 k.p.a., do rozpoznania wniosku spółki, nie miał podstaw do uznania, że postępowanie to nie mogło zostać wszczęte. Zwrócić szczególną uwagę należy, że istotnym właśnie z punktu widzenia toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego mającego za przedmiot tą samą decyzję ostateczną organu, jest rozróżnienie wszczęcia postępowania wznowieniowego od jego prowadzenia, a więc badania wpływu przesłanki stanowiącej podstawę wniosku na treść ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w danej sprawie przez organ. Niewątpliwym jest bowiem, że z uwagi na realizowaną w postępowaniu sądowoadministracyjnym kontrolę określonego rozstrzygnięcia nie jest możliwym jedynie prowadzenie przez organ postępowania wznowieniowego. Taki stan implikuje konieczność, po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania, zawieszenia postępowania nadzwyczajnego do czasu prawomocnego zakończenia kontroli sądowej. Innymi słowy, organ w związku z wnioskiem o wznowienie postępowania jest uprawniony zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, jednakże po jego wszczęciu zobowiązany jest do jego zawieszenia do chwili prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego będącego konsekwencją kontroli decyzji i prowadzonego w związku z nią postępowania, którego wznowienia domaga się strona. Wynika to z analizy przepisów ustawy procesowej sądów administracyjnych, tj. z art. 54 § 3 i art. 56 p.p.s.a., z których jednoznacznie wynika, że organ może korygować ostateczne rozstrzygnięcia w dopuszczonych obowiązującymi przepisami formach, jednakże wyłącznie do czasu złożenia skargi na to rozstrzygnięcie i podjęcia przez sąd jego kontroli. Skarżąca kasacyjnie zasadnie w ramach stawianych zarzutów, wskazała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na wpływ toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego na zachowanie terminów do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a która to okoliczność może powodować utratę uprawnienia do żądania zainicjowania postępowania nadzwyczajnego. Niewątpliwym jest, wobec treści art. 148 § 1 k.p.a., który przewiduje jednomiesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, że wobec toczącego się w sprawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. postępowania sądowego, oczekując na jego zakończenie prawomocnym wyrokiem, spółka uchybiłaby terminowi do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania administracyjnego. Stan taki prowadziłby do nieuzasadnionego pozbawienia strony prawa do skorzystania z instytucji procesowego umożliwiającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji w związku z zaistnieniem przesłanki wznowieniowe, której Sąd nie mógłby usunąć. Sąd I instancji omówionego wpływu toczącego się postępowania sądowego na możliwość wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego nie wziął jednak pod rozwagę przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Zasadnie strona również podniosła w motywach skargi kasacyjnej, że fakt toczącego się postępowania przed sądem, nie oznacza niedopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego wobec istniejącej możliwości jego zawieszenia na czas trwania postępowania sądowego. Jak już wskazano, stan sprawy w przedmiocie ostatecznej decyzji ustalającej spółce opłatę za wydobycie kopalin bez koncesji nie miał wpływu na możliwość zainicjowania postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją, a jedynie mógł stanowić przeszkodę do prowadzenia postępowania nadzwyczajnego do czasu prawomocnego orzeczenia dotyczącego decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Organ dysponował w tym względzie odpowiednimi przepisami, którymi były przepisy Rozdziału 12 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 97 § 1 pkt 4 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.