II GSK 2281/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłości "S." Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 770/13 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości "S." Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Syndyka Masy Upadłości "S." Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej w W. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w K. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 9 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 770/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę Syndyka Masy Upadłości "S." Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Dyrektor Izby Skarbowej w K. decyzją z [...] stycznia 2007 r. udzielił "S." Sp. z o.o. w W. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa śląskiego. W wyniku przeprowadzonego eksperymentu stwierdzono, że na automatach H. S., nr fabryczny [...], poświadczenie rejestracji [...] i H. S., nr fabryczny [...], poświadczenie rejestracji [...], istnieje możliwość rozegrania jednej gry przy stawce do 100 punktów kredytowych (do 10 zł), czyli wyższej niż określona w art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej u.g.h.). W oparciu o powyższe ustalenia Dyrektor Izby Celnej w K., postanowieniem z [...] lutego 2010 r. wszczął z urzędu postępowanie wobec "S." Sp. z o.o. w W. w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa ś.. W trakcie toczącego się postępowania, organ podjął informację, że postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. P. z 16 maja 2012 r., sygn. akt IX GUp 24/11 ogłoszono upadłość likwidacyjną Spółki. W tym stanie rzeczy Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z [...] lipca 2012 r. cofnął w całości spółce zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa śląskiego. W ocenie organu doszło do rażącego naruszenia warunków zezwolenia, o których mowa w art. 59 pkt 2 u.g.h., gdyż: to Spółka "S." otrzymała zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa śląskiego, a nie Syndyk Masy Upadłościowej "S.". Wobec ogłoszenia upadłości Spółka nie posiadała zabezpieczenia, gdyż nieruchomość, na której ustanowiono hipotekę kaucyjną do kwoty 58.830 zł na rzecz Skarbu Państwa do zezwolenia z [...] stycznia 2007 r. weszła w skład masy upadłości; Spółka na dzień [...] września 2012 r. zalegała z płatnościami podatku od gier na łączną kwotę 40.504 zł plus ustawowe odsetki za zwłokę. Decyzją z [...] stycznia 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ stwierdził, że prowadzenie działalności przez nieuprawniony podmiot, w tym wypadku przez Syndyka wypełnia dyspozycję art. 59 pkt 2 w zw. z art. 138 ust. 2 u.g.h., co oznacza konieczność cofnięcia koncesji lub zezwolenia, w całości lub w części, wobec rażącego naruszenia warunków określonych w koncesji, zezwoleniu lub regulaminie oraz innych określonych przepisami prawa warunków wykonywania działalności, na którą udzielono koncesji lub zezwolenia. Wobec ogłoszenia upadłości likwidacyjnej Spółki całość jej majątku, w tym także nieruchomość stanowiąca zabezpieczenie do powyższego zezwolenia, na mocy przepisu art. 61 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. –Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2012 r. poz. 1112 ze zm.; dalej p.u.n.), stała się masą upadłości, która służy zaspokojeniu wierzycieli upadłego i którą zarządza syndyk. Tymczasem warunkiem prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych jest złożenie zabezpieczenia zapewniającego ochronę interesu finansowego uczestników gier oraz zaspokojenie innych ewentualnych roszczeń, w tym zwłaszcza z tytułu zobowiązań podatkowych, którego na dzień dzisiejszy Spółka nie posiada, a co także stanowi przesłankę do zastosowania art. 59 pkt 2 u.g.h. Z informacji uzyskanych z Wydziału Rozliczeń Ceł i Podatków na dzień [...] września 2012 r. Spółka zalegała z płatnościami podatku od gier na łączną kwotę 40.504,00 zł (plus ustawowe odsetki) obejmującą miesiące maj i czerwiec 2012 r. To zaś w ocenie organu oznacza, że Spółka rażąco narusza określone przepisami prawa wykonywanie działalności, na którą udzielono jej zezwolenia poprzez nieprzestrzeganie terminu płatności podatku od gier, tj. w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczy rozliczenie, co również stanowi naruszenie art. 59 pkt 2 u.g.h. WSA w G. oddalił skargę na powyższą decyzję. WSA przypomniał, że jak wynika z punktu 1 decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. z [...] stycznia 2007 r. zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa śląskiego zostało udzielone "S." Sp. z o.o. W punkcie 2 zatwierdzono strukturę udziałów, skład zarządu i rady nadzorczej Spółki. Z kolei w punkcie 7 decyzji pod rygorem stwierdzenia jej nieważności Spółka została zobowiązana do złożenia zabezpieczenia finansowego w postaci ustanowienia hipoteki kaucyjnej na nieruchomościach do niej należących oraz do przedłożenia świadectw zawodowych osób, o których mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z 3 czerwca 2003 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. Nr 102, poz. 948). Sąd stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego - postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. P. w W. Sądu Gospodarczego z 16 maja 2012 r. (Sygn. akt IX GUp 24/11) - ogłoszono upadłość Spółki "S." obejmującą likwidację majątku upadłego. WSA podzielił stanowisko organu, że zgodnie z art. 61 p.u.n. z dniem ogłoszenia upadłości majątek upadłego staje się masą upadłości, która służy zaspokojeniu wierzycieli upadłego, zaś jeżeli ogłoszono upadłość obejmującą likwidację majątku upadłego, upadły traci prawo zarządu oraz możliwość korzystania i rozporządzania mieniem wchodzącym do masy upadłości (art. 75 ust. 1 powołanej ustawy). Ta okoliczność zaś powoduje, że naruszony został pkt 1 decyzji z [...] stycznia 2007 r., zatem koniecznym było cofnięcie koncesji. W ocenie WSA nie może także odnieść pożądanych skutków prawnych powoływanie się strony skarżącej na wydanie przez sędziego komisarza postanowienia z [...] października 2012 r. na dalsze prowadzenie przedsiębiorstwa w oparciu o art. 206 ust. 1 pkt 1 p.u.n. Sąd podzielił pogląd organu, że zostały naruszone inne warunki koncesji, zwłaszcza w zakresie zabezpieczenia finansowego w postaci hipoteki kaucyjnej ustanowionej na nieruchomościach Spółki. W stosunku do hipoteki zastosowanie mają przepisy p.u.n., które osłabiają pozycję wierzyciela hipotecznego i powodują, że jego zaspokojenie następuje zgodnie z przepisami tej ustawy. Ponadto naruszono warunki koncesji poprzez istnienie zaległości podatkowej w zakresie zobowiązań podatkowych w podatku od gier za maj i czerwiec 2012 r. w kwocie 40.504 zł. Kwoty tej Spółka znajdująca się w upadłości nie może spłacić, albowiem jak określono w przepisach p.u.n. może być ona jedynie wciągnięta na listę wierzytelności (art. 255) i zaspokojona zgodnie z planem podziału masy upadłości (art. 336). Zdaniem Sądu bez znaczenia jest podnoszona przez syndyka okoliczność, iż płaci on podatki z bieżącej działalności. Skoro Spółce udzielono zezwolenia, to w związku z niepłaceniem podatków, dopuściła się ona rażącego naruszenia warunków określonych w koncesji i zasadnym jest cofnięcie zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych. Wobec tego, w ocenie Sądu, słusznie organ stwierdził, że doszło do rażącego naruszenia warunków określonych w koncesji i zasadnie zastosował art. 59 pkt 2 u.g.h. Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów art. 160, art. 169 ust. 2 p.u.n. W ocenie WSA, skoro w omawianej decyzji z [...] stycznia 2007 r. wydanej w oparciu o obowiązujące przepisy prawa wskazano podstawowe elementy decydujące o konkretyzacji stosunku prawnego, a więc wskazano na podmiot decyzji Spółkę, działającą w określonej strukturze prawnej; zażądano: posiadania świadectw zawodowych od osób pełniących funkcję członków zarządu i sprawujących zarząd nad podmiotem, złożenia zabezpieczenia w postaci hipoteki – to w momencie odpadnięcia któregokolwiek z tych elementów pojawia się konieczność zastosowania art. 59 ust. 2 u.g.h. Na przeszkodzie temu nie stają przepisy ustawy p.u.n. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – umowy dzierżawy z [...] lipca 2012 r. na okoliczność wydzierżawienia przez syndyka zorganizowanej części przedsiębiorstwa. Zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.; dalej O.p.) oraz art. 187 § 1 O.p. przez brak dokonania niezbędnych ustaleń i konsekwencji oceny charakteru prawnego art. 59 pkt 2 w zw. z art. 138 ust. 2 u.g.h. oraz art. 129 ust. 1 u.g.h. w świetle dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 roku ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 204, str. 37) oraz wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 19 lipca 2012 roku w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 oraz C-217/11, co skutkowało zastosowaniem przepisu nienotyfikowanego; 2) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 59 pkt 2, art. 138 ust. 2 i art. 129 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 8 ust. 1, art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 poprzez zastosowanie przepisów mających charakter techniczny, a które wobec braku ich notyfikacji są bezskuteczne w stosunku do pomiotów prawa; - art. 59 pkt 2 u.g.h. w zw. z art. 342 ust. 1 oraz art. 343 ust. 1 p.u.n. przez przyjęcie, że niezapłacenie przez syndyka zaległości podatkowej z powodu braku środków masy stanowi rażące naruszenie przepisów prawa; - art. 61, art. 62, art. 160 ust. 1 oraz 169 ust. 2 p.u.n. przez błędne przyjęcie, że ogłoszenie upadłości obejmującej likwidację majątku upadłego automatycznie skutkuje naruszeniem warunków zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wgranych oraz przepisów regulujących tę działalność, jak również że prowadzenie przez syndyka przedsiębiorstwa upadłego jest równoznaczne z prowadzeniem działalności objętej zezwoleniem, co skutkowało błędnym uznaniem, iż doszło do rażącego naruszenia warunków zezwolenia; - art. 311 ust. 1, art. 312 ust. 1 oraz art. 317 ust. 1 p.u.n. przez błędne przyjęcie, że wchodzące w skład masy upadłości zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych nie mogą być zbyte w toku postępowania upadłościowego obejmującego likwidację majątku upadłego, - art. 342 ust. 1, art. 230 ust. 2 oraz art. 343 ust. 1 p.u.n. przez błędne uznanie, że zastosowanie tych przepisów w sytuacji posiadania przez upadłego zaległości podatkowej w zapłacie podatku od gier stanowi rażące naruszenie warunków regulujących prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych; - art. 313 ust. 2, art. 336 ust. 1 oraz 345 ust. 1 i 2 p.u.n. poprzez ich pominięcie i w konsekwencji uznanie, że ogłoszenie upadłości obejmującej likwidację majątku upadłego pogarsza sytuację Skarbu Państwa jako wierzyciela hipotecznego i jednocześnie powoduje naruszenie warunków zezwolenia w zakresie zabezpieczenia ewentualnych roszczeń; - art. 2 Konstytucji, a to zasady ochrony praw słusznie nabytych przez uznanie za dopuszczalne cofnięcia Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności na automatach o niskich wygranych tylko z powodu ogłoszenia upadłości obejmującej likwidację jego majątku, pomimo że postępowanie upadłościowe ma charakter przejściowy i może zakończyć się umorzeniem skutkującym odzyskaniem przez upadłego prawa zarządzania i rozporządzania swoim majątkiem. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję organu wydaną na podstawie art. 59 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, podzielając stanowisko, iż zachodziły przesłanki do cofnięcia zezwolenia, gdyż strona skarżąca rażąco naruszała warunki określone w zezwoleniu. Zgodnie z art. 59 pkt 2 omawianej ustawy organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, w przypadku rażącego naruszenia warunków określonych w koncesji, zezwoleniu lub regulaminie, lub innych określonych przepisami prawa warunków wykonywania działalności, na którą udzielono koncesji lub zezwolenia. W sprawie było bezsporne, iż postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. P. z dnia 16 maja 2012 r., sygn. IX GUp 24/11 ogłoszono upadłość likwidacyjną Spółki. Ogłoszenie upadłości likwidacyjnej skarżącej Spółki spowodowało, iż jej działalność podlegała regulacjom zawartym w ustawie z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze. Zgodnie z art. 61 tej ustawy z dniem ogłoszenia upadłości majątek upadłego staje się masą upadłości, która służy zaspokojeniu wierzycieli upadłego. W skład masy upadłości wchodzi majątek należący do upadłego w dniu ogłoszenia upadłości oraz nabyty przez upadłego w toku postępowania upadłościowego (art. 62 ustawy). Na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy, jeżeli ogłoszono upadłość obejmującą likwidację majątku upadłego, upadły traci prawo zarządu oraz możliwość korzystania i rozporządzania mieniem wchodzącym w skład masy upadłości. Majątek upadłego obejmuje Syndyk, zarządza nim oraz przystępuje do jego likwidacji (art. 173 ustawy). Zgodnie zaś z art. 169 ust. 2 tej ustawy Syndyk lub zarządca prowadzący przedsiębiorstwo upadłego nie może prowadzić działalności wymagającej koncesji albo zezwolenia, chyba że co innego wynika z ustawy lub decyzji o przyznaniu koncesji lub zezwolenia. Jak z powyższego wynika, z chwilą ogłoszenia upadłości skarżąca Spółka utraciła prawo zarządu oraz korzystania i rozporządzania mieniem, a zatem naruszyła warunki wykonywania działalności określone w zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Działalności takiej nie mógł również prowadzić Syndyk masy upadłości, co wprost wynika z treści art. 169 ust. 2 p.u.n., gdyż nic innego nie wynika zarówno z ustawy, jak i decyzji o udzieleniu zezwolenia. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej takiej działalności nie mógł również prowadzić wydzierżawiający zorganizowaną część przedsiębiorstwa S. Sp. z o.o., mimo iż nastąpiło to za zezwoleniem sędziego – komisarza, gdyż samo wydzierżawienie przedsiębiorstwa nie pozwala na przyjęcie, iż wydzierżawiający przedsiębiorstwo nabył również uprawnienia wynikające z zezwolenia udzielonego skarżącej Spółce. Zezwolenia stanowiące decyzje administracyjne wydawane przez organy administracji publicznej są źródłem uzyskania przez podmiot będący adresatem decyzji uprawnień w sferze stosunków publicznoprawnych. Z tej też przyczyny co do zasady (jeżeli ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia nie stanowi inaczej) nie stanowią przedmiotu obrotu, w szczególności dokonywanego w drodze czynności cywilnoprawnych. W niniejszej sprawie zarówno z decyzji, jak i z powołanych w skardze przepisów prawa nie wynika, aby wydzierżawiający mógł korzystać z zezwolenia udzielonego skarżącej Spółce. Nie zachodzi potrzeba ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 59 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, gdyż samo zaprzestanie prowadzenia działalności objętej zezwoleniem przez skarżącą Spółkę, stanowiło wystarczającą przesłankę do cofnięcia zezwolenia na podstawie powołanego przepisu. W końcu zauważyć należy, iż dla sprawy nie miało żadnego znaczenia, że zarówno organ, jak i Sąd I instancji nie zbadały, czy przepis art. 59 pkt 2 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 138 ust. 2 i art. 129 ust. 1 tej ustawy miał charakter techniczny w rozumieniu art. 8 ust. 1 i art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34. Wnosząca skargę kasacyjną podnosi, iż z orzeczenia TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. wynika, iż brak jest podstaw do różnicowania oceny wpływu na właściwości i obrót produktem (automatami do gier o niskich wygranych) w stosunku do każdej z regulacji ustawy odrębnie, ponieważ wszystkie razem stanowią zwarty i logiczny kompleks przepisów mających na celu wygaszenie działalności w określonej formie, a zatem art. 59 pkt 2 ustawy w związku z art. 138 ust. 2 i art. 129 ust. 1 tej ustawy, jako istotnie ograniczający prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, podlegał notyfikacji, a wobec jej braku nie może być stosowany. Naczelny Sąd Administracyjny tego stanowiska nie podziela. Przede wszystkim zwraca uwagę na to, że TSUE we wspomnianym wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. zajmował się wykładnią dyrektywy nr 98/34/WE jedynie w kontekście art. 129 ust. 2, 135 ust. 2 i 138 ust. 1 ustawy, uznając je za przepisy potencjalnie techniczne, to znaczy takie, które mogą być przez sąd krajowy uznane za przepisy techniczne pod pewnymi warunkami. Stąd całkowicie nieuprawnione jest stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną, dotyczące wnioskowania o technicznym charakterze określonego przepisu ustawy na podstawie innego przepisy tej ustawy, któremu można ewentualnie przypisać charakter techniczny, zwłaszcza w sytuacji gdy te przepisy nie pozostają ze sobą w związku. Należy przytoczyć w tym miejscu stanowisko Trybunału Sprawiedliwości wyrażone w pkt 27 wyroku C-194/94 w sprawie CIA Security International. Trybunał stwierdził, że przepis uznaje się za techniczny, w rozumieniu dyrektywy 83/189, jeżeli wywołuje samodzielne skutki prawne wobec jednostek. Niewątpliwie art. 59 pkt 2 ustawy o grach hazardowych samodzielnie nie wywołuje skutków prawnych w sferze sprzedaży lub właściwości automatów do gier o niskich wygranych. Wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, że przepis art. 59 pkt 2 ustawy o grach hazardowych jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i według kryteriów określonych w wyroku TSUE. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.).