II GSK 2289/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. A. Spółki z o.o. w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1674/13 w sprawie ze skargi B. A. Spółki z o.o. w Ż. na informację Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. A. Spółki z o.o. w Ż. na rzecz Ministra Gospodarki kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2013 r. o sygn. V SA/Wa 1674/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na informację zawartą w piśmie Ministra Gospodarki - Departament Wdrażania Programów Operacyjnych z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Sąd I instancji przyjął, że odrzucenie wniosku skarżącej z [...] października 2012 r. o dofinansowanie projektu "Innowacyjny system produkcji energii w postaci farmy [...]" złożonego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 do 2013, 4. Oś priorytetowa "Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia", Działanie 4.3 "Kredyt technologiczny" na etapie oceny formalnej, przy braku spełnienia tych kryteriów, było uzasadnione. Chodzi o naruszenie § 7 ust. 1 pkt 4 i 9 Regulaminu przeprowadzania konkursu, gdyż nie uzupełniono wniosku w zakresie opinii o nowej technologii. Załączona do wniosku opinia zawierała braki, które należało uzupełnić, nadto błędnie został wypełniony harmonogram rzeczowo-finansowy oraz wezwano do wyjaśnienia powodów nieuwzględnienia w oświadczeniu spełnienia kryteriów MŚP podmiotu [...] i innych podmiotów z nim powiązanych. W ramach korekty powyższych uchybień strona nie uzupełniła tej opinii lecz złożyła nową wystawioną przez inny podmiot. W ocenie Sądu I instancji, złożenie nowej opinii wystawionej przez inną instytucję nie spełnia ani wymogu poprawienia uchybienia formalnego, ani uzupełniania wniosku zgodnie z wezwaniem. Dowodzi to, że wniosek nie był kompletny, gdyż nie została do niego załączona prawidłowa opinia o nowej technologii. Przepis art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz. U. Nr 116, poz. 730) wymienia dokumenty, które należy dołączyć do wniosku o udzielenie premii technologicznej. W pkt 1 tego przepisu wymieniona została opinia sporządzona na wniosek przedsiębiorcy przez jednostkę naukową lub centrum badawczo-rozwojowe, które nie są powiązane z przedsiębiorcą, lub stowarzyszenie naukowo-techniczne o zasięgu ogólnopolskim, a ich zakres działania jest związany z inwestycją technologiczną, na którą ma być udzielony kredyt technologiczny, stwierdzającą, że technologia, która będzie wdrażana w wyniku realizacji inwestycji technologicznej finansowanej kredytem technologicznym, jest nową technologią. Zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku (pkt V.3) opinię o nowej technologii może sporządzić: jednostka naukowa w rozumieniu art. 2 pkt 9 lit. od a/ do e/ ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 615). Jednostkami naukowymi są prowadzące w sposób ciągły badania naukowe lub prace rozwojowe: podstawowe jednostki organizacyjne uczelni w rozumieniu statutów tych uczelni, jednostki naukowe Polskiej Akademii Nauk, instytuty badawcze, międzynarodowe instytuty naukowe utworzone na podstawie odrębnych przepisów działające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, Polska Akademia Umiejętności, centrum badawczo-rozwojowe, stowarzyszenie naukowo- techniczne. W pkt 5.3.6 Instrukcji wskazano, że opinia powinna zawierać dane i podpisy osób reprezentujących wystawcę opinii. Chodzi o imię i nazwisko osoby sporządzającej opinię, informację o funkcji w instytucji wystawiającej opinię itd. Sąd I instancji przyjął za prawidłowe wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, jak i brak uzupełnienia w sposób określony w wezwaniu. W konsekwencji do wniosku nie została dołączona opinia o innowacyjności, a więc nie została spełniona przesłanka kompletności wniosku. Usuwając uchybienia formalne należy stosować się do wskazówek zawartych w otrzymanym zawiadomieniu oraz przestrzegać reguł dotyczących przygotowania dokumentacji konkursowej opisanych w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie. W przypadku gdy wnioskodawca nie poprawi wskazanego uchybienia formalnego we wniosku bądź poprawi uchybienie w sposób niezgodny z Instrukcją wypełnienia wniosku o dofinansowanie, wniosek zostanie odrzucony. Ocena pozostałych braków w świetle braku opinii, zdaniem Sądu I instancji, stała się przedwczesna i nie należało się na tym etapie odnosić. Z przyczyn powyższych skarga podlegała oddaleniu. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok w całości złożyła [...], zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Wskazując na ich naruszenie, domagała się zmiany zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Instytucji pośredniczącej – Ministrowi Gospodarki – Departamentowi Wdrażania Programów Operacyjnych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzucono błędną wykładnię § 7 ust. 1 pkt 9 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Priorytet 4. Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia Działanie 4.3. Kredyt technologiczny. Naruszenie zaś przepisów procesowych jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, to art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.). W uzasadnieniu podała, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, skoro brak jest przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji uznał jednak, że strona nie została prawidłowo wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Chodzi o pełnomocnictwo udzielone [...]. Doszło zatem do naruszenia § 7 ust. 1 pkt 4 Regulaminu. Złożona opinia Wyższej Szkoły Ekonomicznej w miejsce poprzedniej opinii stanowiła uzupełnienie wniosku. Oznacza to, że nie było podstaw do przyjęcia oceny jaką wywiódł Sąd I instancji o braku spełnienia wymogów złożonego projektu o dofinansowanie. W ocenie kasatora wykonano należycie obowiązek wynikający z wezwania. Przepis powołanego Regulaminu rozróżnia pojęcie poprawki oraz pojęcie uzupełnienia wniosku. Pod pojęciem poprawienia wniosku kryje się zmiana dokumentu już przedłożonego, zaś pod pojęciem uzupełnienia wniosku fakt przedłożenia dokumentu, który nie został przedłożony, chociaż przedłożony być powinien. Jedynie przedłożenie poprawek wykraczających poza postulowane skutkować by mogło odrzuceniem. Nie wprowadzono zatem sankcji za uzupełnienie wniosku w sposób odbiegający od wezwania. Przedłożenie nowej opinii w miejsce wadliwej, która spełnia wszelkie wymogi, wniosek o dofinansowanie został należycie uzupełniony w zakresie braków formalnych. Stanowisko Sądu I instancji jest wobec tego wadliwe, gdyż nie uwzględnia wykładni celowościowej. Dokumenty składane z wnioskiem mają jedynie ustalić założenia przyjęte w programie pomocowym. Uznanie przez Sąd I instancji uchybień w zakresie braków pełnomocnictwa obligowało do przyjęcia oceny projektu w sposób naruszający prawo. Odwołanie się Sądu I instancji do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w kontekście art. 30c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jako regulacji kompletnej i przepisu lex specjalis czyni wyrok wadliwym, skutkiem czego skarga kasacyjna jest zasadna. Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 30d ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) wnioskodawca lub właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca może wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W art. 30e tej ustawy ustawodawca nakazuje, w zakresie w niej nieuregulowanym, odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powyższej ustawy i wymienia przepisy tej ustawy, których stosowanie jest wyłączone. Wskazać należy, że przy rozpoznawaniu skarg kasacyjnych wnoszonych na podstawie art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju znajdują zastosowanie między innymi art. 174, 183 § 1 i 2, 184 powyższej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako przepisy, których stosowanie nie zostało wyłączone, a także jako przepisy poświęcone materii, która w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju unormowana nie została. Zgodnie z art. 174 powyższej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z regulacji zawartej w art. 183 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Zatem zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczają zarzuty objęte podstawami kasacyjnymi. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione. Zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania obejmuje art. 30c ust. 3 pkt 1ustawy wyżej cytowanej z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten nakazuje uwzględnienie skargi Sądowi I instancji, w sytuacji gdy stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Kasator odwołując się do tego przepisu przyjął, że Sąd I instancji uznał brak prawidłowego wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o dofinansowanie w zakresie pełnomocnictwa udzielonego [...], co w rezultacie stanowiło naruszenie § 7 ust. 1 pkt 4 Regulaminu. Zarzut ten jest nieuzasadniony z następujących powodów. Błędnie kasator sformułował zarzut, że Sąd I instancji przyjął nieprawidłowość wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, podczas gdy nieprawidłowość ta ma związek z pismem stanowiącym uzupełnienie wniosku. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Istota problemu w sprawie sprowadza się jedynie do oceny – czy wniosek w zakresie opinii o nowej technologii pomimo prawidłowego wezwania do uzupełnienia, został prawidłowo uzupełniony. Oznacza to, że ocenie Sądu I instancji podlegała przyczyna odrzucenia wniosku nie z powodu złożonej nowej opinii, ale braku dokonania uzupełnienia w zakresie określonym w prawidłowym wezwaniu w odniesieniu do opinii złożonej. W konsekwencji doszło do braku kompletności dokumentacji wymaganej na etapie aplikowania. Wynika to z Załącznika nr 1 pkt I do Regulaminu jako kryterium formalne oraz merytoryczne w ramach działania 4.3 Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013. Nie można zatem przyjąć, że został naruszony § 7 ust. 1 pkt 4 Regulaminu, skoro trafnie Sąd I instancji przy ocenie odwołał się do § 7 ust. 1 pkt 9 akapit 5 zdanie 1 Regulaminu. Nie było zatem podstaw do przyjęcia z tego powodu, że ocena projektu przeprowadzona została w sposób naruszający prawo. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego. Chodzi o błędną wykładnię § 7 ust. 1 pkt 9 Regulaminu. Błędna wykładnia to wadliwe rozumienie treści normy prawnej wynikające z przepisu prawa materialnego. Kasator stoi na stanowisku, że pod pojęciem "poprawienia wniosku", o którym mowa w przepisie, należy rozumieć zmianę dokumentu już przedłożonego zaś pod pojęciem "uzupełnienia wniosku" fakt przedłożenia dokumentu, który nie został przedłożony, chociaż przedłożony być powinien. W ocenie jego przyjąć należy, że jedynie przedłożenie poprawek wykraczających poza postulowane przez [...] skutkować by mogło odrzuceniem. Potwierdzeniem tego jest fakt, że nie wprowadzono sankcji za uzupełnienie wniosku w sposób odbiegający od wezwania właściwej instytucji wdrążającej a restrykcyjna wykładnia nie uwzględnia założeń wykładni celowościowej. Przedstawione zaś z wnioskiem dokumenty oraz opinia ma na celu ustalenie, czy projekt odpowiada założeniom przyjętym w programie pomocowym i korzysta z nowoczesnych technologii. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższej argumentacji wobec treści brzmienia powyższego przepisu. Przepis ten określił, że wnioski, które nie zostaną poprawione lub uzupełnione w sposób prawidłowy w wyznaczonym terminie, podlegają odrzuceniu. Gdy wnioskodawca wprowadzi do wniosku poprawki wykraczające poza postulowane przez [...] w wezwaniu, wniosek podlega odrzuceniu. O ile kasator powołuje się na błędną wykładnię, to mylnie utożsamia wniosek z kompletem dokumentacji wymaganym na etapie aplikowania. Wynika to z Załącznika nr 1 pkt I do Regulaminu RPK 4.3. Dokumentacja stanowi załącznik do wniosku. Załącznikiem takim jest niewątpliwie opinia składana na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz. U. Nr z 2008 r. Nr 116, poz. 730 ze zm.). Z wezwania wynikało, że należało uzupełnić załączoną opinię, a nie dołączyć nową opinię. Złożenie nowej opinii wystawionej przez inną instytucję, nie spełnia wymogu poprawienia uchybienia formalnego ani uzupełnienia kompletności dokumentacji zgodnie z wezwaniem, co stanowiło podstawę odrzucenia wniosku. Oznacza to, że strona nie była wzywana do poprawienia braku formalnego wniosku, ani jego uzupełnienia, jak błędnie wywiodła w omawianym zarzucie. Wobec tego wywody kasatora w zakresie wprowadzenia restrykcyjnych sankcji nie znajdują uzasadnienia. Przyjęcie zatem przez Sąd I instancji trafności odrzucenia wniosku z tego powodu było w pełni uzasadnione. Powyższe wskazuje w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni prawa materialnego. Z przyczyn powyższych brak było podstaw do uznania zarzutów skargi kasacyjnej za uzasadnione i dlatego na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalono skargę kasacyjną, a orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w treści art. 204 pkt 1 także tej ustawy.