II GSK 2310/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia del. WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 307/11 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r. o sygn. V SA/Wa 307/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2010 r. o nr [...] (znak [...]) w sprawie ze skargi [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Orzekł także o zwrocie kosztów postępowania sądowego jak też o niepodleganiu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd Instancji przyjął, że po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego należy wyjaśnić zagadnienia związane z przekazaniem gospodarstwa rolnego. Chodzi o daty kiedy to miało miejsce, skoro z decyzji organu II instancji wynika, że w dniu [...] stycznia 2005 r. [...]przejął od [...] działkę o nr [...]zakwalifikowaną do przyznania płatności ONW. Natomiast nie wiadomo, kiedy znalazły się w posiadaniu obdarowanego pozostałe działki. Z § 8 aktu notarialnego wynika tylko tyle, że grunty będące przedmiotem darowizny, znalazły się w posiadaniu obdarowanego jeszcze przed jego sporządzeniem i podpisaniem. W tym ostatnim zakresie, należy przeprowadzić uzupełniające postępowanie (poprzez przesłuchanie stron umowy) i wydać stosowną decyzję uwzględniając linię orzecznictwa sądów administracyjnych. Wynika to z treści § 2 ust. 1, § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), że warunkiem otrzymania przez producenta rolnego płatności ONW było użytkowanie i posiadanie gruntów rolnych. Ocena powyższa wynikała z następującego stanu faktycznego. W dniu [...] czerwca 2004 r. [...] złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW na rok 2004. Następnie w dniu [...] sierpnia 2004 r. złożył wniosek o przyznanie renty strukturalnej, który został zaakceptowany postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. wydanym przez organ I instancji. Dnia [...] stycznia 2005 r. [...] wraz z małżonką umową darowizny przekazali grunty objęte wnioskiem co do [...] ha synowi [...] i synowej, składając 6 dni później w Agencji sporządzony w tej kwestii akt notarialny. Organ I instancji w dniu [...] marca 2005 r. przyznał [...] płatność ONW a w dniu [...] października 2010 r. organ II instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. stwierdził nieważność tej decyzji wskazując w uzasadnieniu sprzeczność rozstrzygnięcia z treścią § 7 ust. 1 i 2 wyżej wymienionego rozporządzenia. Chodziło o to, że [...] w dniu wydania decyzji nie spełniał kryteriów zawartych w § 2 ust. 1 tego rozporządzenia. Nie był już w dacie wydania decyzji użytkownikiem i posiadaczem gruntów rolnych. Sąd I instancji przyjął, że w zaskarżonych decyzjach na prawo do płatności za dany rok kalendarzowy nie może mieć wpływu ustanie posiadania w następnym roku kalendarzowym, przed wydaniem przez organ decyzji w danej sprawie. Nie podzielił Sąd I instancji poglądu, że w sprawach tych dopłat organy rozstrzygają w oparciu o stan faktyczny w dacie wydania decyzji. Powyższe argumenty przyczyniły się do uwzględnienia skargi. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zarzucił błędną wykładnię prawa materialnego. Chodzi o § 2 ust. 1 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 73, poz. 657 ze zm.). Wskazując na powyższe, domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi oraz zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podał, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji uznające prawo do płatności ONW za rok kalendarzowy pomimo ustania posiadania gospodarstwa rolnego na dzień wydania decyzji w następnym roku kalendarzowym. W art. 14 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.Urz. UE L 99.160.80) zostały określone warunki wsparcia. Wymienione rozporządzenie z dnia 14 kwietnia 2004 r. w § 2 ust. 1 zawiera unormowanie bezpośrednio nawiązujące do powyższej regulacji unijnej. W § 4 ust. 2 tego rozporządzenia płatności przyznawane są na podstawie corocznie składanych przez rolników wniosków, mimo że zobowiązania nie zamykają się w granicach jednego roku. Zbycie gospodarstwa w okresie zobowiązaniowym ma ten skutek, że zbywcy dopłaty nie przysługują. Płatności te powiązane są z rolnikiem (producentem rolnym), który corocznie o ich przyznanie aplikuje i związane jest z użytkowaniem rolniczym działek rolnych. Nie jest to osobista premia za zwiększony trud gospodarowania lecz przekazywane do położonych na obszarach ONW działek rolnych na których prowadził działalność rolniczą i utrzymywał gruntu rolne w dobrej kulturze rolnej. Zmiany podmiotowe, nie oznaczają prawa do otrzymania pomocy. Wykładnia powołanych przepisów oznacza, że płatność ta przysługuje producentowi rolnemu będącemu posiadaczem gruntów rolnych w chwili wydania decyzji o przyznaniu płatności, niezależnie od roku kalendarzowego w którym decyzja zostanie wydania. W świetle powyższego, obowiązkiem organu było stwierdzić nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wytyczne Sądu I instancji są bezzasadne i złożenie skargi jest uzasadnione i konieczne. Nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, art. 175 § 1, art. 176 oraz art. 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie powołuje żadnych przepisów proceduralnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym sprawy będącym podstawą wydania zaskarżonego wyroku. W konsekwencji dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Tak ustalony stan faktyczny uzasadniał przyjętą przez Sąd I instancji podstawę do zastosowania prawa materialnego. Kasator powołując naruszenie prawa materialnego zarzut sprowadził do błędnej wykładni § 2 ust. 1 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r. Nr 73, poz. 657 ze zm.). Chodzi o to, że przyznanie płatności na obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania (ONW) przysługują wnioskującemu za rok kalendarzowy, pomimo ustania posiadania gospodarstwa rolnego na dzień wydania decyzji w następnym roku kalendarzowym. Oznacza to, że kwestia sporna w przedmiotowym postępowaniu sprowadziła się do rozstrzygnięcia – czy przyznanie skarżącemu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) decyzją z dnia [...] marca 2005 r. z uwagi na przeniesienie przez niego gruntów na rzecz syna i synowej w okresie od złożenia wniosku do dnia wydania decyzji przyznającej płatność stanowi – jak uznały o organy obu instancji rażące naruszenie przepisów dające podstawę do stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nieuzasadniony. Nie ulega wątpliwości, że powyższa kwestia sporna winna być rozstrzygnięta w oparciu o § 2 ust. 1 oraz § 4 ust. 2 powyższego rozporządzenia i nie wymienionego w zarzucie lecz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej § 7 ust. 1 tego rozporządzenia w kontekście oceny istniejących podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w związku z tym, że niniejsze postępowanie prowadzone było w trybie kwalifikowanym a więc w trybie nadzwyczajnym. Upoważnia to do oceny – czy istniały podstawy do uruchomienia tego trybu i przyjęcia rażącego naruszenia przepisów dających podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Mając na względzie treść wyżej wymienionego § 2 ust. 1 i § 4 ust. 2 rozporządzenia o płatnościach z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), trafnie Sąd I instancji przyjął, że przyznanie [...] płatności (ONW) decyzją z dnia [...] marca 2005 r. z uwagi na przeniesienie przez niego gospodarstwa rolnego na rzecz syna i synowej w okresie od złożenia wniosku do dnia wydania decyzji przyznającej płatności, nie stanowi rażącego naruszenia przepisów dających podstawę do stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stanowisko to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prawidłowe z następujących powodów: Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową, która stanowi wyjątek od wymienionej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej. Instytucja ta stwarza prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego tylko decyzji dotkniętych poważnymi wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 K.p.a. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji oznacza wyeliminowanie jej z obrotu prawnego z uwagi na dotknięcie jej ciężką wadliwością od chwili jej wydania (J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 699). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie rozpoznaje sprawy ponownie co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. O ile stwierdził, że zachodzi podstawa określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, to ma obowiązek zbadać czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. W postępowaniu tym organ nie jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego o którym mowa w art. 75 § 1 K.p.a. skoro celem i istotą takiego postępowania jest ustalenie przesłanki określonej w art. 156 § 1 K.p.a. Wyłączeń w tym zakresie przepisy nie przewidują (wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1062/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1142/06, niepubl.). Niewątpliwie "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia normy prawnej a utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest zasadne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą postępowania prowadzonego w trybie nadzoru jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa czemu dał też wyraz w niniejszej sprawie Sąd I instancji. Oznacza to, że dla uznania wystąpienia kwalifikowanego naruszenia prawa konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, że miało ono charakter rażący. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zatem ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, podzielając stanowisko organu I instancji uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem § 2 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia. Zgodnie z dyspozycją wyżej wymienionego przepisu płatność (ONW) udziela się producentowi rolnemu: który zobowiąże się do przestrzegania wymagań o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1990 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.Urz. WE L 160 z dnia 26 czerwca 1999 r. ze zm.) oraz jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej 1 ha. W ust. 2 tego przepisu określono, co uznaje się za działalność rolniczą. Natomiast na mocy § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności ONW nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich działek rolnych położonych na obszarach ONW na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi, jeżeli: w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania działek rolnych złoży on wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji na formularzu udostępnionym przez Agencję i zobowiąże się do kontynuowania działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej i zapłaty na rzecz Agencji zobowiązań o których mowa w tym przepisie. Jak wskazano w stanie faktycznym sprawy, wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2004 został złożony [...] czerwca 2004 r. Natomiast umową darowizny sporządzonej aktem notarialnym zawartym [...] stycznia 2005 r. darowano synowi i synowej nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne o czym poinformowano organ w dniu [...] stycznia 2005 r. Oznacza to, że zmiana stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie nastąpiła po zakończeniu roku kalendarzowego 2004, której dotyczył wniosek producenta o przyznanie płatności ONW. Płatności są przyznawane w relacji do danego roku kalendarzowego i wypłacane przy przyjęciu założenia, że stan posiadania połączony jest z prowadzeniem działalności rolniczej, który powinien trwać przez cały roku objęty wnioskiem o płatność, czyli w przedmiotowej sprawie w roku 2004. Oznacza to, że na prawo do płatności za dany rok kalendarzowy nie ma wpływu ustanie posiadania w następnym roku kalendarzowym, przed wydaniem przez organ decyzji w tej sprawie (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 559/08). Przeniesienie zatem posiadania przez [...] w dniu [...] stycznia 2005 r. nie miało wpływu na wysokość przyznanych decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2005 r. płatności ONW. Słusznie zatem Sąd I instancji wywiódł, że wniosek o przyznanie płatności za rok 2004 złożony został we właściwym terminie i przez cały ten rok skarżący był nieprzerwanie posiadaczem swojego gospodarstwa, a fakt, że organ wydał decyzję dopiero [...] marca 2005 r. nie mógł wpłynąć na przyznaną pomoc finansową. O ile nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na innego producenta rolnego, płatność przysługuje wówczas przejmującemu gospodarstwo pod warunkiem złożenia wniosku o którym mowa w wyżej wymienionym § 7 ust. 1 rozporządzenia. Wymóg złożenia wniosku przez przejmującego oznacza, że brak jest normatywnej podstawy do automatycznego pozbawienia płatności wcześniejszego posiadacza o ile wykaże spełnienie warunku do otrzymania płatności objętej wnioskiem we wcześniejszym roku kalendarzowym. Złożony wniosek przez nowego nabywcę wszczyna nowe postępowania o przyznanie stosownych dopłat. Analiza tego przepisu nie uzasadnia twierdzenia, że nowy posiadacz zyskuje przymiot strony w postępowaniu prowadzonym z wniosku innego producenta rolnego o przyznanie płatności do tych samych działek. Z przepisu tego nie wynika, co należy wyraźnie podkreślić, aby nowy posiadacz gospodarstwa rolnego mógł domagać się pozbawienia dotychczasowego posiadacza prawa do dopłat. Każdy z nich: posiadacz poprzedni na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia o płatnościach ONW i posiadacz nowy na podstawie § 7 ust. 1 tego rozporządzenia ma swój interes prawny do domagania się przyznania dopłaty. Rolą organu wówczas jest ustalenie w odrębnych postępowaniach, któremu należy przyznać dopłaty za dany okres a w stosunku do którego wydać decyzję odmawiającą przyznania żądanych dopłat. W konsekwencji przeszkodą do wypłaty producentowi rolnemu za dany rok kalendarzowy nie mogą być zmiany stanu faktycznego w zakresie gospodarowania na danych gruntach zaistniałe po upływie określonego we wniosku roku kalendarzowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej nie wykazał także, aby akceptacja powyższych poglądów stała w sprzeczności z obowiązkami kontrolnymi wynikającymi z art. 66–73 cytowanego rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), w szczególności by uniemożliwiała przeprowadzanie kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu. Tym samym zarzut ten uznać należy za bezzasadny. Reasumując należy przyjąć, że powołane wyżej przepisy nie przewidują dodatkowego wymogu, który stanowił podstawę do przyjęcia rażącego naruszenia prawa w zakresie uzależnienia posiadania gospodarstwa przez producenta rolnego do dnia wydania decyzji o przyznaniu płatności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego budzić może wątpliwość zalecony przez Sąd I instancji zakres przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego skoro ta część nie została przez kasatora zakwestionowana. Znaczenie takich wytycznych może mieć wpływ jedynie w sytuacji gdyby nowy nabywca także domagał się dopłat za rok 2004 w związku ze złożonym wnioskiem i znaczenie wówczas miałby § 7 ust. 1 rozporządzenia. Z powyższych względów na podstawie art. 184 wyżej cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. ........................... .. .......................... ............................... s. Cz. Socha s. M. Bosakirska s. I. Głowacka-Klimas